指标交易是土地治理的创新手段，节余指标的功能具有复合性，是集“农转用耕地占补平衡规划空间布局调整财产价值”功能于一体的指标类型，同时，节余指标延伸土地整治之效益，呈现“自下而上”的制度发展路径。此外，土地指标是土地利用规划和用途管制的调控工具，呈现“自下而上”的制度发展路径。因此，在微观层面，节余指标交易呈现公私兼容的功能属性，在现行规范体系之下可以将之界定为准物权，在未来立法完善中宜将其视为土地开发权转移的本土形态并完成体系化构造。未来增减挂钩政策应当以“村村挂钩”为主体，以省域、跨省节余指标交易为补充，围绕开发权转移的核心理念，实现制度功能的有效拓展。并着力于指标交易过程中市场机制的完善与政府监管手段的创新，以市场与政府共同推动指标交易的顺利进行。还应注重防范节余指标交易引发的风险，避免增减挂钩政策引发的“负外部性”。且强化指标交易制度优化的全局观念和体系意识，以集体经营性建设用地入市制度、土地征收制度、耕地保护制度、宅基地制度改革和户籍制度改革五个方面为重点，开展指标交易配套制度的联动改革。