本书采取经验性方法研究城管执法，将执法困境置于现实的社会生活和体制运行过程之中加以理解，揭示了其中蕴含的深层逻辑，认为在正处在转型阶段的中国社会，城管执法的关键之处，在于应当兼顾不同群体的多元化利益需求，而不应过于偏重形式法治，否则会破坏各个社会群体之间的利益平衡状态。
序言一
刘磊要出版《城管执法的困境与出路》这本著作，想让我写个序言。他是我带的2011级的硕士研究生，此著作是他在我2014年指导的硕士学位论文的基础上修改完善而成。不写这个序言，感觉说不过去；让别人来写序言，我可能还会不高兴。
刘磊在大三时曾选修我的《电影中的法律》课程，在课堂上他思维活跃，并且在课后与其交流中得知，他阅读了很多社会科学方面的经典著作，对社会现实问题有很深入思考，且阅读和思考都有一定的体系性，这在本科生中罕见而可贵。我动员他加入我主持的社科法学读书会。他那一级的读书会可谓群星璀璨，在刘磊之前就有印子、于龙刚等同学，研究生阶段还有刘杨加入。大家互相砥砺，共同进步。虽然，后来这几位同学各有不同的经历和周折，但是，都在博士毕业后回到中南大法理学教研室，成为教学科研骨干。
后来，我建议刘磊报考法理学研究生，要求他不要把时间和精力浪费在法律职业资格考试上。记得在给他提建议时，我的态度简单粗暴，大约只是教训说：你读了这么多理论书籍，不做理论研究，而去做别的事情，不是在浪费智力资源吗！
再后来，刘磊、于龙刚都考研成功，成为我带的第二届研究生。2014年，我成立基层法治研究所，独立带研究生开展实地调研，他们这一届的同学是*早一起参与的。此后的两三年，是我在发展学术团队方面面临巨大压力的时光。他们带着师弟师妹读书、调研，分担了我的许多压力。更重要的是，他们这一届几位同学的学术进步，给了我莫大的鼓励和慰藉，让我从教师、学者顺利成长为导师。我与他们有共同创业的感觉和感情。
刘磊的著作研究城管执法。正好，今年全国“两会”之后，“地摊经济”成为热门话题。前有全国人*代表提议发展“地摊经济”，后有李克强总理到烟台市考察，在某小区点赞“地摊经济”，称“地摊经济”是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机。受中国和全球新冠肺炎疫情及中美贸易战的影响，今年的就业形势十分严峻，不少省市开始放松对流动摊贩的管理，鼓励“地摊经济”回归城市。中央文明办也明确要求，不再将占道经营、马路市场、流动商贩列为今年文明城市测评考核内容。
于是，网上开始出现一些信息，城管队员主动动员摊贩到街头摆摊经营，甚至城管局给城管队员分配动员摊贩的具体指标，而城管队员的职责变成了为流动摊贩提供便民服务。同时，自媒体出现不少调侃：“城管喊你来摆摊啦！”“活久见！谁能想到，有一天计划生育办负责催生，城管大队开始发展摊贩。”
在此之前，城管的主要职责之一就是维持街头秩序，在媒体上的公共形象相当负面。城管给人们*深刻的印象就是“追逐摊贩”，影射、嘲笑城管暴力执法的各种漫画、笑话段子充斥网络。
在疫情之后保就业的特殊背景下，城管工作与之前的反差十分强烈。当然，这种反差同样只是媒体建构起来的。城管维护城市管理秩序的基本职能并没有发生改变，过去面临的那些问题也不会仅仅因为发展“地摊经济”就立即消失。况且，“地摊经济”可能只是媒体推动的概念而已，对拉动就业的作用其实有限。
我很早就关注城管执法问题，也与媒体信息有关。互联网兴起之后，执法冲突常常被呈现在媒体上，几乎每隔一段时间网上就会出现相关的热点案件。城管执法在媒体上呈现出来的形象，与我们在基层调研所了解到的有着巨大的反差。媒体呈现与实践的反差自然会激发学术探究的兴趣。
2012年秋天，我在美国访学期间，从网上看到一本很有意思的书——《城管来了》，作者宋志刚是北京的一名城管队员，之前化名“随风打酱油”在网上连载发表帖文，描述他在执法生活中的日常见闻，文笔幽默，犀利麻辣，契合我在基层调研中了解到的情况，足以颠覆城管在媒体上的公共形象。我托刘磊同学买下这本书，让岳母2013年春天从武汉带到纽约。借助这本书中的经验材料，写成了《城管执法冲突的社会情境——以〈城管来了〉为文本展开》（《法学家》2013年第6期）一文。
不知是否受到我的影响，2013年秋天刘磊选择城管执法作为硕士论文的选题。他先后在十堰、武汉等地的城管局及执法大队调研，全面考察了城管执法的实际样态和生态，从街头摊贩管理、违章建筑治理、有关城管执法的舆论表达、城管体制改革、执法困境的逻辑等方面展开了全面论述。
他的硕士论文提出，城管执法是一种“街头政治”。街头空间是街头政治的基本场景，多元社会利益结构及社会矛盾是街头政治的根源。城管执法活动嵌入在特定的执法空间、社会形势和体制环境中，深受它们的影响，从而成为重新界定规则、确定利益格局的政治过程。在政治、行政和执法不同层面的因素的综合作用下，城管执法过程遵循一定的政治逻辑，必须兼顾各社会群体的利益均衡，兼顾城市不同社会群体利益的状态。“执法吸纳政治”是对城管执法性质的概括，它可以对社会矛盾、多元利益需要所产生的紧张关系有所减缓，但需要加深对城管执法政治逻辑的理解，防止社会群体间的利益均衡被破坏。
这篇硕士论文充满真知灼见，得到了学术界的充分肯定。在它的基础上，修改产生了多篇学术论文，独立发表在《政治学研究》《法学家》等权*杂志上。显而易见，这本在硕士论文基础上完善而成的著作，在今天有着强烈的现实意义。“地摊经济”还在热炒，北京的摆摊设点、占道经营等违法行为，市民已经开始“反映强烈”，城管执法部门提出“要加强执法检查，依法处理这类扰乱市容环境秩序的违法行为”。显然，“地摊经济”提出后，社会群体间的利益均衡发生了变动，新一轮的博弈开始了。
作品已经生产出来，说几句好话是必要的，多说意义其实有限。向大家推荐这本著作。祝贺刘磊取得的学术成绩，期待生产更好的学术作品！
陈柏峰
2020年6月6日
中原楼—万科城市花园
序言二
2020年3月，话题“成都允许临时占道经营”登上热搜。这一热搜话题源自成都市当时发布的一份名为《成都市城市管理五允许一坚持统筹疫情防控助力经济发展措施》的文件。这份文件规定，“允许设置临时占道摊点摊区”“允许临街店铺临时越门经营”“允许大型商场开展占道促销”“允许流动商贩贩卖经营”“允许互联网租赁自行车企业扩大停放区域”，同时强调要坚持柔性执法和审慎包容监管。这些规定得到普遍肯定，光明网为此专门发表评论：“公众对于‘允许临时占道经营’规定的点赞，不仅是对其本身的肯定，更传递了对重回常规生活的期许。也许，此时城市的烟火气，*能抚慰人心。”截至5月8日，成都市设置临时占道摊点、摊区1595个（含临时占道快递配送点598个、临时占道夜市174个），允许临时越门经营点位18260个，大型商场占道促销点88个，允许流动商贩经营点16384个。在5月11日召开的市长办公会上，成都市市长进一步强调要找到“城市管理与市容秩序的容忍度与平衡点”。
从成都市这一举措引起的舆论反响以及产生的实际效果来看，无论是地方主政者还是社会公众，在城市管理执法问题上，普遍不是采取形式法治思维，而是有着更多的权衡考量，试图解决特定时期的特定问题（如2020年疫情阶段经济需要恢复发展），在不同社会群体多样化的利益需求之间探寻一定的平衡状态。这本书是在笔者此前研究的基础上修改而成，现在看来，其中一些观点仍然还有一定的适用性。在开展这项研究之际，笔者尝试着跳出形式法治或者法条设定的规范框架，将城管执法难题作为一种“社会事实”加以考察，从中寻找问题的症结以及可能的解决思路。正因如此，书中很少出现对具体法律条文（此处指广义上的“法律”）的分析，讨论更多的是社会结构、社会矛盾、利益平衡、治理体制机制等问题。这几年以来，为了化解城管执法困境，无论是住建部还是地方人大或是地方政府，都制定发布了许多规范性文件，城管执法的规范化程度也显著提升，引起舆论广泛关注的执法冲突事件也明显减少。对于这种变化，不仅要看到相关法律的制定和完善所起到的作用，更要看到这种变化的背后还有城市管理理念的调整、利益协调平衡机制的健全。
再回到这本书。书中的核心观点是城管执法过程实际上遵循的是“执法吸纳政治”的逻辑，这既是城管执法中一些困境的原因所在，同时也更是城管执法能够缓和社会矛盾、协调不同群体之间利益的重要保证。如果城管执法不是遵循此种逻辑，而是简单地强调形式法治，执法中的矛盾和困境可能很难得到纾解。对于正处于并且至少在未来二十年还会继续处于转型阶段的中国而言，如何确保不同群体的多元化利益需求在城市管理执法中得到兼顾、各得其所，防止过于偏重形式秩序或某些群体的利益，仍然是需要予以重视的问题。毫不夸张地说，中国的城市之所以能保持活力，这种执法逻辑的存在是一个十分重要的因素。
这项研究是笔者探究中国城市治理的一次尝试，也是一个起点。既然已经有了这样一个起点，那就还需要继续在这条道路上走下去，走近中国城市，理解中国城市。
刘 磊
2020年5月22日记于蓉城
刘磊，1989年生，江苏淮安人，中南财经政法大学法学院讲师、硕士研究生导师。主要研究基层治理、司法制度。主持教育部人文社会科学一般项目一项，在《政治学研究》《法学家》《环球法律评论》《中国法律评论》等刊物发表文章二十余篇，其中《人大复印资料》转载四篇、《新华文摘》数字版转载一篇。
目 录
导 论
一、为什么研究城管执法？
二、文献回顾与研究进路
（一）城管执法研究现状
（二）分析方法与研究思路
（三）关于研究对象
三、章节安排
第一章 街头执法困境的形成
一、执法冲突的街头情境
二、街头执法的日常状态
三、集中行动的冲突与秩序
四、街头执法的社会形势
五、执法的体制目标冲突
六、小结
第二章 违建谋利空间的产生
一、违法建设的基本类型
二、日常监管中的执法困境
（一）体制内的合作难题
（二）村庄中的行动困境
（三）执法者的行为逻辑
三、集中整治中的执法难题
（一）集中整治与决策权衡
（二）高位推动的运作过程
四、小结
第三章 话语表达的多元形态
一、执法者的话语表达
二、传媒表达的话语类型
（一）权利话语
（二）“弱者的武器”
三、传媒话语表达的偏差
（一）执法状况的选择性呈现
（二）执法问题的泛政治化解读
四、小结
第四章 体制改革的路径选择
一、城管体制中的执法者
（一）城管局的人员构成
（二）城管中的临时工
二、嵌入地方治理的城管体制
（一）城管局与其他职能部门
（二）城管执法的治理化
三、执法困境与合法性危机
（一）城管的合法性危机
（二）走群众路线
（三）体制改革中的中央与地方关系
四、小结
第五章 执法困境与政治逻辑
一、城管执法的政治逻辑
（一）城管执法中的利益政治
（二）利益均衡机制的形成
二、城管执法政治逻辑的消解
（一）泛政治化与政治逻辑的消解
（二）去政治化与政治逻辑的消解
（三）消解政治与破坏利益均衡
三、城管执法的困境与吸纳政治
（一）谁的政治？何种吸纳？
（二）坚持执法中的政治逻辑
余论 执法困境的纾解
附录 基层政权建设的演变及进路
——以政—民关系为视角
参考文献
后 记
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