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农村教师政策执行绩效问题研究 
定 价：78 元 丛书名：新农村教育研究丛书
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本书系新农村教育研究丛书中的一种。全书对对我国农村教育政策的历史演变进行了梳理，并对每个时期的农村教师政策的内容、特点进行了系统概括；在此基础上就我国新时期几个主要的农村教师政策如“硕师计划”、“免费师范生”、“特岗教师”、“轮岗”等政策的执行绩效进行了调查分析并提出了相关对策。另外，本书还对美国农村教师政策进行了解读并就其启示进行分析。后，本书还对我国城乡教育均衡问题、教师政策的吸引力问题进行了探讨，其目的在于探讨我国未来农村教师政策价值的发展取向。
本书概括了改革开放以来农村教师政策发展的主要特征。其政策内容研究涉及农村教师的招录政策、待遇政策及管理考核政策等。在对农村教师政策历史回顾的基础上，分析了近年来比较受人关注的“农硕”、“特岗”、“免费师范生”、城乡教师交流等政策各自出台的背景、政策内容、执行中存在的问题及其原因，并提出了改进建议。为了进一步解决农村教师队伍建设存在的问题，书中就农村教师吸引力问题进行了政策分析，同时分析了美国农村教师政策以资借鉴。本书基于农村教师政策绩效执行问题，采用史论结合、中外比较的方法，有理有据，理论与实践相结合，通过对比、具体案例进行深度分析，具有史料性与思想性、理论性互相结合、融为一体的特点。
总序
农村教育是一个发展变化着的历史范畴。农村教育概念的提出，显然是基于城乡差别或对立的二元社会经济结构及寻求其现代化变革的冲动这一历史事实。 所谓城乡二元社会经济结构，按照一般的理解，是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的社会经济结构。经济的二元性必然造成差距明显的“城”、“乡”社会发展的“二元”形态。例如，在我国，城乡二元社会经济结构就被认为有如下表现：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。20世纪50年代以来，不同学术领域如发展经济学、现代化理论、区域科学等，都比注重研究经济增长模式和现代化道路的选择问题。其中，在研究发展中国家或地区的经济增长模式和现代化道路选择的问题的时候，这些理论家们倾向于认为，这种二元状态是发展中国家或地区(自然包括中国)的社会经济发展中存在的突出矛盾，也是发展中国家或地区相对贫困和落后的重要原因。发展中国家或地区要想推动其社会经济的现代化发展，可以说在很大程度上就是要实现城乡二元社会经济结构向现代社会经济结构的转换。人们对走出二元社会经济结构有很高的预期，有学者认为，走出二元结构既有利于经济和社会的现代化,又有利于农业面貌的改变、工业效益的提高、社会公平的实现、社会心理的平衡和城乡环境的改善等。从根本上而言，我国改革开放就是试图实现二元社会经济结构的现代化转换，显然，这种转换有我国自身发展的特色追求。 城乡二元结构的概念和理论，经历了一个形成、发展和完善的发展轨迹。初提出的二元结构，主要是指二元经济结构和社会结构。20世纪70年代以后，二元结构研究几乎成为一种研究范式或研究方法论，这种二元结构研究逐渐延伸到经济以外的政治、文化、社会等各个领域，引起国际社会的关注和认同。 教育研究也不例外。正是基于城乡二元社会经济结构的事实，以及受相关研究的启发，1991年在山东泰安召开的第1次农村教育国际研讨会提出了“农村教育”的概念，并将其定义为“扫盲教育、基础教育、职业和技能教育、成人继续教育所组成的为农村发展服务的综合化教育体系”孙志诃.2003年国际农村教育研讨会综述［J］.职教论坛，2003(5)：3233.。2003年1月20日至23日，国际农村教育研讨会在河北省保定市召开。这次研讨会是由联合国教科文组织、联合国教科文组织中国委员会和国际农村教育研究与培训中心共同主办的。大会的主题就是教育为农村转型服务。从中不难看出相关影响。 农村教师政策执行绩效问题研究总序不过，截至目前，学界对什么是“农村教育”并无共识。为了避免将“农村教育”与“城市教育”对立起来，在2003年河北保定召开的国际农村教育研讨会上，有人提出，从“为农村发展服务的教育”这一起点出发，农村现在越来越需要高等教育，与农村有关的高等教育、中等教育都应纳入“农村教育”之中。据称，这一观点得到了绝大多数代表的肯定，于是大会决定把“农村教育”的定义改为“包括扫盲、基础教育、职业和技术教育、成人继续教育以及有关高等教育在内的为农村发展服务的综合化教育体系”。从内涵上看，这种界定蕴涵了一种试图将“农村教育”作为一种地域性的“在农村的教育”变为“为了农村发展的教育”的价值追求。其用意是很好的，其实际意义也是很明显的。 不过，本人倒是觉得，把农村教育定义为“以农业为基础产业的农村的区域性教育”李少元.农村教育论［M］.南京：江苏教育出版社，1996：1.更有实际意义。原因很简单，区域性首先表现为地域界划，其中蕴涵着区域发展的综合性的发展特征。“农村”与“城市”本身首先就是一种区域性概念，正是因为区域性发展差异或者说是发展不平衡才有“城市”和“农村”之别；也正是因为这种发展差异或不平衡，才有“农村教育”和“城市教育”之分。强调差异或差距，并不就必然强调对立，而是更好地着眼于农村教育的现状(这种现状包现有基础、发展条件或水平差异等)，以采取有针对性的措施，发展农村教育。对于“在农村的教育”，我们只有在与“城市教育”发展差异或不平衡的比中才会有对它的清醒认识，否则，过于强调“为了农村的教育”而泛化农村教育概念，很容易造成决策偏差，比如投资方向偏差等。近年来，一个显著的事实是，城乡差别依然明显，甚至有扩大趋势，农村教育与城市教育的发展差距也在拉大，这不能不说与某些认识偏差有关。“新农村教育研究丛书”所称的农村教育首先是指“在农村的教育”。这种教育正随着社会结构的整体转型而寻求变革，或者说为了整个社会的转型而正寻求自身的价值定位、实质性改变。这样看来，在发展农村教育的时候，我们似乎可将农村教育定义为“在农村的教育”、“为了农村的教育”、“具有农村特点的教育”。强调它是“在农村的教育”，主要侧重于其现有的发展状况，以采取针对性的措施；强调它是“为了农村的教育”，主要侧重于扩大农村教育的范围，以凝聚发展农村教育的社会或教育力量；强调它是“具有农村特点的教育”，是为了避免农村教育发展中的单一的城市化发展方向。我以为，当前农村教育发展，首先要特别留意那些“在农村的教育”，这是正确把握农村教育问题的关键。 农村教育在我国有着悠久的历史。例如，早在先秦时期就有“四民”分业定居的倡议，教育自然与“农”有关。不过，那时的“农村教育”更多的是一种农村社会教育，其形式比单一。到近代工业产生以前，“农村教育”远远没有引起社会的广泛注意。我国开始出现农村教育与城市教育的真正分野并引起社会的深切关注，应该是在20世纪初。当时出现了大批关注农村教育、研究农村教育、实践农村教育的教育思想家和学术团体，曾掀起声势浩大、影响深远的农村教育思潮，其研究成果和实践经验已经成为丰厚的历史遗产。1949年后，特别是改革开放以来，农村、农业、农民“三农”问题一直是党中央、国务院极力解决的社会发展战略问题，发展农村教育、研究农村教育也因此具有特殊的时代意义，由此也产生了大量的关于农村教育的研究成果，这些成果为我国农村教育的发展提供了很好的理论参照。 但是，由于特殊的历史发展境遇和制度安排，我国“三农”问题依然严峻，农村教育发展依然困难重重。那么，究竟如何才能解决“三农”问题，走出农村教育发展的困境呢？有人曾对我国二元社会关系的变迁进行过大致梳理，认为改革开放以前我国二元社会结构特征是城乡差异明显和城乡分隔刚性,而改革开放以后我国二元社会结构特征是城乡差异更加明显和城乡分隔开始弹性化。走出二元社会结构应该树立城乡一体的新观念，创建促进城乡一体的新制度和新机制。 这样看来，农村教育问题的解决、城乡教育差距的缩小甚至消除，从根本上而言，有赖于社会新观念、新制度、新机制的产生。 促使社会新观念、新制度、新机制的根本性形成，教育无疑对此责无旁贷。因为在当代，教育被广泛认为是解决社会问题的有效途径。“百年大计，教育为本”已成会的共识。特别是当“三农”问题依然严峻，农村教育问题也依然困难重重的时候，我们尤其有必要继续加强对教育特别是农村教育的研究。湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地湖南科技大学农村教育改革与发展研究基地，正是在这种时代的感召下成立的，该基地成员也正是出于一种崇高的历史使命感来从事农村教育问题的研究的。“新农村教育研究丛书”也正是我们为农村教育的发展尽自己的绵薄之力而面世的。 农村教育是一个结构性概念，“新农村教育研究丛书”也试图根据农村教育的结构类型，分门别类地进行研究，并且试图结合我国农村社会变革的大背景，不断丰富自己的研究内容，以及时追踪或把握农村教育中的发展问题。这样看来，“新农村教育研究丛书”将是一个开放的结构空间，欢迎有识之士的加盟。消除教育发展差距，共谋社会均衡发展，这是编写本丛书的宗旨，我相信，这也是我们社会的一种很热切的期盼。 是为序。 湖南科技大学教育学院教授，博士 二一年十月二十五日 前言 改革开放以来，为了发展我国农村教育，提高农村教育质量，深层次解决“三农”问题，各级政府及教育行政部门出台了大量的农村教师政策。原因很简单，农村教育发展、农村教育质量保障与提升都离不开高素质的农村教师队伍建设。也正是基于此，一直以来，我们密切关注农村教师政策及其实施问题。大体而言，改革开放以来，我国农村教师政策的变迁可以分为以下四个时期：拨乱反正期(1978—1984年)、体制改革期(1985—1992年)、体制转型期(1993—2000年) 、城乡均衡发展期(2001年至今)。我国每个时期的农村教师政策既表现出很强的阶段性，也表现出一定的连续性。研究发现, 从发展历程看，我国农村教师政策表现出如下特点：其一，教师政策目的从调整恢复向全面深化转变；其二，教师政策理念从非专业化、半专业化向专业化转变；其三，教师政策价值取向从稳定的数量满足型向高素质的质量提高型转变；其四，教师政策的功能从单一走向综合。 正是有日益完善的农村教师政策体系，我国的农村教师队伍才不断发展壮大，农村教师质量也在不断提高。但是，我们的研究也发现，我国农村教师政策存在的问题（自然包括政策执行问题）也不少，这里仅列举数端，供读者参考。 第1，兼顾性不够。就时代对教育及教师的质量要求看，出台硬性的、统一性的教师政策是完全有必要的。但是，政策既要着眼于远景，更要基于现实。由于兼顾不够，就不可避免地存在我国教师政策的统一性要求与对农村教师政策倾斜及适度弹性问题、政策的方向性与执行的变异性问题、政策的连贯性与及时调整变通的矛盾性问题等。因区域发展不平衡，同样的政策，执行情况差异较大，区域之间对接不便。 第二，配套性欠缺。我国农村教师政策虽然不断走向科学化并为我国农村师资队伍的建设及质量提升、发展以及壮大农村教育做出了重大贡献，但从整体看，相关政策名目繁多，配套不够，特别是近年来出台的“农硕计划”“特岗计划”“免费师范生”等政策，相关政策执行起来比较困难。国家层面的政策与地方性政策之间的耦合程度不高，也引起地方执行困难，补救无方而又修补频繁，造成教师无所适从。因此政策制定的科学化水平需要进一步提高。 第三，适切性较差。对农村教师队伍建设的质量要求，存在过高过急的问题，一些政策的预期具有浪漫主义的不切实际，忽视了我国农村教育所处的发展起点及水平。地方政府的财力和条件也无法支撑，以致政策执行起来缺乏必要的保障条件，政策落空现象屡有发生，影响了相关政策的严肃性和公正性。 第四，关怀性缺失。对农村教师存在责任要求过高而权益赋予过少的强烈反差。农村教师政策执行绩效不高，主要的问题是农村教师待遇始终偏低，发展机遇过少，在教师发展权益的保护、申诉等方面也缺乏细则。 第五，随意性较大。地方政府在对农村教师政策的认识上，无论就政策的重要性还是政策执行的严肃性等方面的认识都有待进一步提高。执行中随意性比较大，打折扣现象比较严重。 第六，保障性较低。我国农村教师供给侧改革力度不够，职前教师教育在教育体系中的地位不高，没有提高到应有的高度，培养质量堪忧。师范生是教师包括农村教师补充的主要来源，其培养质量直接与教师队伍建设的质量相关。目前的教师教育存在不少问题，主要与相关投入保障不力有关。 当然，以上认识主要基于我们的研究，也许因为研究视野及样本所限，相关结论有些偏差，但不论怎么说，农村教师政策制定的科学性、执行的严肃性及保障的有效性问题始终值得注意。 本研究可以说是对政策执行问题研究的一种尝试，还有很多问题没能研究清楚，似乎也无法研究清楚。只能有待后来者。 本书杀青之际，适逢我国上上下下掀起振兴乡村的热潮，这预示着我国的农村教育、农村教师会面临着一个新的发展机遇。但愿以上所称的问题成为一个历史性的问题，而不会遗留到未来。 本书是集体努力的成果。各章节撰写者如下：前言、后记：周险峰（湖南科技大学，教授，博士）；第1章，彭礼（湖南软件职业学院，硕士）；第二章，柏晓露（安徽省合肥市长丰县北城世纪城初级中学，硕士）、周险峰、吴泽峰（湖南省娄底市第九小学，硕士）；第三章，黄小芳（湖南软件职业学院，硕士）、周险峰、吴泽峰；第四章，刘梦凡（湖南省湘潭县易俗河镇中心学校，硕士）、彭礼、吴泽峰；第五章，欧阳娅屏（湘潭县中路铺镇中心小学，硕士）、吴泽峰、周险峰；第六章，于思琪（湖南大学，硕士）、唐松林（湖南大学，教授，博士）；第七章，罗轶慧（湖南长沙县委改革办副主任，硕士）、彭礼、吴泽峰；第八章，张园园（湖南科技大学，硕士）、周险峰。全书框架由周险峰负责，统稿由周险峰、彭礼、吴泽峰负责，校对由彭礼、吴泽峰负责。 作者 后记 历经近10年之久，本书终于出版，其中甘苦只有自己知道。 早在2011年，本人就申请了湖南省高校创新平台开放基金项目并获得立项。由于其间行政、科研、教学事务繁重，特别是课题组成员的工作变动及流失，本书直到2015年才形成初稿。后来因出国访学加上工作变动，到2017年书稿初稿才得以修改。但又因种种原因，本书差点胎死腹中，幸亏有湖南科技大学副校长兼教育科学研究院院长胡石其教授的大力支持，本书才得以出版。 “三农”问题始终是我国的老大难问题，如何解决这一问题需要社会的共同努力。在我看来，发展教育，特别是发展农村教育，是解决“三农”问题的根本路径之一。这在振兴乡村、建设美丽乡村的当下，其意义更加突出。 新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国各级政府颁布了大量的相关政策，这些政策在不同的历史时期发挥了应有的作用，当然，因为复杂的历史原因，有的也造成了一定程度的负面效应。教育政策（包括教师政策）是教育改革的先导或指针，是具体教育行政管理活动的依据，所以出台科学的教育政策（包括教师政策）十分重要。那么，评价教育政策（包括教师政策）科学性的依据又是什么呢？我想，应该是其绩效性。历来的农村教育政策（包括教师政策）效果如何，其问题在哪里？该如何改进？由此，系统回顾和反思我国农村教育政策（包括教师政策）执行绩效并发现其中存在的问题的意义就不言而喻了。本书的意图实际上也就在这里：在回顾与反思中发现问题并为未来农村教师政策的制定提供参考。 当然，能否达到这个目的，我们还是缺乏自信。一是我国各级政府制定的教育政策（包括教师政策）难以计数，整体合理地把握这些政策，对时间、精力及能力的要求之高是难以想象的。我们只能选取其中一些政策作为研究对象，这样难免挂一漏万、以偏概全。二是相关政策的变动性、非连续性很强，如何评价其绩效，是个对专业性要求很高的问题，没有必备的宏观把握能力和科学的评价方法，要做到客观评价将是十分困难的。农村教育政策（包括教师政策）执行绩效评价研究，好比一座深埋的富矿，我们暂时只是用很原始的工具在开采而已。 本书主要是在相关的硕士研究生学位论文基础上修改而成的。虽然经过较大幅度修改，但仍不能令我们自己满意。我们只能怀着惴惴不安的心情期待读者批评指正。聊以自慰的是，我们的作者基本都在农村教育教学一线，有的本身就是因“特岗计划”而成为农村教师的，因此这本书很大程度上是作者自己写自己，相对而言，它还是比较接地气的。此外，本书试图抛砖引玉，在批评甚至非议中希望能吸引广大读者关注农村教师政策，思考农村教师政策的执行绩效问题，为改进农村教师政策执行绩效问题而努力。如能如此，吾愿足矣！ 作者 2020年8月
周险峰，湖北浠水县人，湖南科技大学教育科学研究院常务副院长，湖南科技大学教师教育领导小组办公室主任，教授，教育学博士。华中师范大学教育学硕士、华东师范大学教育学博士、北京师范大学教育学博士后，美国纽约州立大学高级访问学者。主要研究教育基本理论及高等教育管理学。社会兼职主要有：湖南省教育学研究专业委员会副理事长、湖南省教师教育专业委员会理事、中国农村教育学会理事、湖南省农村教育协会特聘讲座教授、教育部师范专业认证专家库专家、全国教育科学规划评审专家库专家等。主持国*级省部级课题10项，出版著作4部。发表学术论文50余篇。先后获得省教学改革成果奖、科研成果奖一二三等奖多项。获得过湖南省高校青年骨干教师、湖南省121新世纪人才、湘潭市技术骨干人才、全国教育硕士优秀指导导师、湖南科技大学优秀硕士生导师等称号。
目录
第一章改革开放以来农村教师政策演变与发展/1 第一节拨乱反正期的农村教师政策内容(1978—1984年)/2 第二节体制改革期的农村教师政策内容(1985—1992年)/10 第三节体制转型期的农村教师政策内容(1993—2000年)/22 第四节城乡均衡发展时期的农村教师政策内容(2001年至今)/34 第五节改革开放以来农村教师政策发展的主要特征/52 第六节现行农村教师政策存在的主要问题/53 第二章“特岗计划”政策执行问题研究/55 第一节“特岗计划”政策出台的背景与文本解读/56 第二节“特岗计划”政策执行中的问题分析/59 第三节完善“特岗计划”执行的对策/69 第三章“硕师计划”政策执行问题研究/74 第一节“硕师计划”政策出台的背景与文本解读/74 第二节“硕师计划”政策执行存在的问题/80 第三节“硕师计划”政策执行冲突的原因分析/86 第四节提高“硕师计划”政策执行绩效的思考/91 第四章师范生免费教育政策执行问题研究/96 第一节师范生免费教育政策的文本解读/97 第二节师范生免费教育政策执行存在的主要问题/101 第三节师范生免费教育政策执行冲突的原因分析/105 第四节提高师范生免费教育政策执行绩效的思考/108 第五章农村中小学教师分流问题研究/113 第一节X县教师分流的背景/114 第二节X县农村中小学教师分流的现状/116 第三节X县农村中小学教师分流问题产生的原因分析/119 第四节合理解决农村中小学教师分流问题/123 第六章乡村教师职业吸引力研究/127 第一节研究背景和意义/127 第二节乡村教师职业吸引力的理论诠释/132 第三节乡村教师职业吸引力的现状及问题/139 第四节乡村教师职业吸引力出路/155 第七章县域义务教育均衡发展状况调查与分析/164 第一节C县义务教育发展现状/165 第二节C县推动义务教育均衡化发展的举措与成效/166 第三节C县义务教育均衡发展存在的问题及原因分析/173 第四节促进C县义务教育均衡发展的对策建议/177 第八章美国农村教师师资队伍建设/180 第一节美国农村教师队伍建设面临的困境/181 第二节美国农村师资队伍建设困境归因/189 第三节美国农村师资队伍的建设路径/197 第四节美国农村师资队伍建设实践对中国的启示/206 参考文献/209 后记/215
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