本书为国家税务总局税收科学研究所主持的“《税收征收管理法》修订的若干重大制度研究”课题成果，由税务系统、高校、中介机构等相关单位的课题组成员经过两年持续不断跟踪研究，对修订《税收征收管理法》涉及的若干重大制度进行了法理分析、国外立法经验借鉴、存在问题剖析，并对《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》中的法律条文提出了明确修改建议及理由。本书理论研究与实践探索相结合，对立法者、学者、税务工作者，具有参考价值。
序言
《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）于1992年9月4日由第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，历经1995年、2001年两次修订。《税收征收管理法》的制定实施已经20多年，2001年修订通过的现行《税收征收管理法》及其实施细则也已运行10余载。在这过程中，国内外经济形势发生了很大变化，尤其是随着我国税制改革逐步深入，相应的税收征管实践也在不断推陈出新，同时国外先进的征管理念和措施也被日渐引进到我国税收征管实践中，这些都需要在法律上进一步明确，再次修订《税收征收管理法》被提上议事日程。2015年1月5日，国务院法制办公室公布了《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求社会各界的意见和建议。基于此，国家税务总局于2015年3月立项开展“《税收征收管理法》修订的若干重大制度”课题研究，由税务总局税收科学研究所牵头，课题组成员来自税务系统、高校、中介机构等相关单位。经过近两年持续不断的跟踪研究，课题组成员对涉及的若干重大制度在法理分析、国外立法经验借鉴、目前存在问题剖析的基础上，对《征求意见稿》中的法律条文提出了明确的修改意见，并附上修改理由。
《征求意见稿》向社会公布已两年有余，在此期间，国内外税收环境发生了重大变化。因此，应该站在更高更新的视角来推进《税收征收管理法》的修订。
一、构建自然人税收管理体系，适应直接税改革的需要
我国传统意义上的税收征管都是面向企业，对于面向自然人征收的个人所得税、房地产税等直接税方面，尚未形成一套以自然人为中心的较为系统的征管体系。党的十八届三中全会明确提出了“深化税收制度改革，逐步提高直接税比重”的要求，但以现行的征管模式，难以适应直接税比重逐步提高、自然人纳税人数量增长迅速的征管要求。
个人所得税改革、房地产税立法一直是社会关注的热点问题。分类和综合相结合的个人所得税改革一直没有实现，很大程度上是由于自然人征收管理制度还存在一些缺陷。例如，收入的归集问题、收入来源确认问题和纳税人申报的真实性确认问题。现行《税收征收管理法》对自然人的征收管理规定较为单薄，如果将自然人纳税人的税收管理作为下一步的重点工作内容，会对现有税收征管体系带来很大挑战。可以说，个人所得税的改革、房地产税的立法，将倒逼自然人税收征管制度尽快实现法治化、体系化。因此，建立较为完善的自然人税收征管制度体系，是这次《税收征收管理法》修订的重点之一。《征求意见稿》虽然新增了一系列关于自然人税收征管的具体条款，但也只是试图在原有对企业的征管制度上植入一些对自然人的管理措施。例如，作为基本征管程序启动环节的纳税人识别号制度、作为核心环节的税额确认制度，很大程度上还只是基于对企业纳税人的管理需要。就完善自然人税收征管制度来说，如何为个人所得税改革、房地产税立法等直接税改革提供程序法支撑，是当前《税收征收管理法》修订迫切需要解决的问题。
二、强化“税收至上”理念，推动第三方涉税信息的提供
第三方涉税信息提供一直是税收征管中的重点和难点问题，也是《税收征收管理法》修订要解决的核心问题。实际上，这个问题源于目前的行政协助制度存在法律缺失，没有明确的法律制度对行政机关间协作关系加以约束。现行《税收征收管理法》中其他部门的税务协助义务只是一种原则性的规范，部门间协助只是一种建议或是一种指导性的要求，这种合作方式缺乏稳定的法律制度作为支撑，而解决这个问题的前提和基础应该是各部门要达成“税收至上”理念上的共识。
税收问题是国家利益的最高体现，税收利益是国家至上利益。在现代国家治理进程当中，税收发挥着基础性、支柱性和保障性作用。对国家而言，没有税收就没有国家，税收是国家的命脉；对社会成员而言，税收和死亡是不可避免的两件事。社会发展、国家运转都离不开税收，税收利益作为国家最高利益的体现必须加以强化。在这方面，其他国家有很多先进经验值得学习。例如，美国《海外账户税收合规法案》要求所有的国外金融机构要向美国政府（国内收入局）提供美国公民5万美元以上的账户信息。美国境内的金融机构也要按照征税机关的要求，提供美国公民的涉税信息。相比之下，我国金融机构在这方面还有很大差距，归根结底并非制度问题，而是缺少“税收至上”理念的共识。只有在“税收至上”理念的引领下才能够建立起有效的第三方涉税信息提供机制，相关部门为税务机关履行征税职责提供必要信息才会得到法律的真正认同。
三、以落实《深化国税、地税征管体制改革方案》为契机，推动税收征管改革成果法治化
2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》），这是中央有史以来首次专门针对我国税收改革发展制定的纲领性文件，为我国税收事业的可持续发展、为未来税收征管改革指明了方向。《方案》共提出6大类30多项具体举措，不单纯解决国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分问题，还包括“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”等一系列制度安排，它更多承载的是未来税收征管改革的方向目标和战略举措，这恰恰是《税收征收管理法》修订中应予充实的重要成熟规定。
《方案》中被广泛认同的制度安排不能仅停留在文件中，要上升到法律层面加以落实。可以说，这些制度安排已经在中央决策层面取得共识，这种共识有必要通过法律化固定下来。在下一步《税收征收管理法》修订工作中，应该以落实《方案》为契机，长远规划，充分发挥立法的引领和推动作用，将这些年税收征管改革积累的经验和成熟做法及时转化为基本税收征管法律制度，为进一步深化税收征管改革提供强有力的法律支撑；尚未成熟的做法和措施，也可以预留立法接口。总之，要为构建现代化的税收征管体系做好顶层设计。
四、以税收确定性为核心，保障纳税人合法权益
“相对确定的社会生活不仅符合人类直觉性的安全偏好，而且有利于我们对社会生活作出主动计划和安排，增进社会生活的品质。”在税收领域，税收确定性原则的确立，不仅是为了防止征税机关的任意专断征税，影响纳税人税收实体负担，还要求征税的方式、步骤、时限和顺序确定，从程序角度满足纳税人对税收确定性的需求。
《税收征收管理法》是税务机关与纳税人进行征纳活动的基本规范，进一步强化税收确定性原则是《税收征收管理法》修订的基本要求之一。《征求意见稿》引入了税收预约裁定制度，用来克服税收实体法的不确定性和相对滞后性，保障纳税人的实体性权利，这是一项非常值得关注的征管制度创新之举。同时，我们还应当看到，现行《税收征收管理法》当中什么是税务机关权力、什么是纳税人权利，是分开设定的。纳税人权利没有同征税权力行使相匹配或者有机对应起来，在整个税收管理过程当中没有充分体现出来。
在纳税人权益保护方面，我们也要注意处理好实体与程序的关系。征税权是一种公权力，现行《税收征收管理法》及《征求意见稿》对税务机关如何行使征税权有较多的“笔墨”，但大多都出于维护征税权的角度进行权力配置。从行政法“控权”角度考虑，《税收征收管理法》也应对纳税人的“防御权”进行明确。现行《税收征收管理法》及《征求意见稿》对纳税人权益的保障性条款规定的比较笼统，纳税人在征税程序中如何行使陈述申辩权、异议权及保密权等基本权利，没有与税务机关征税程序对应。从纳税服务的角度来说，不但要解决纳税人办税便利，更深层次的要求是让纳税主体知道自己有哪些权利，并且清楚如何行使。征管程序设计要体现这一思想，要把纳税人的权利设定和税务机关的重要执法环节有机结合起来，这样才能进一步提升税收确定性。
五、落实BEPS行动计划，提升税收国际话语权
《税基侵蚀和利润转移》（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）是20国集团（G20）领导人在2013年圣彼得堡峰会委托经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）启动实施的国际税收改革项目，旨在修改国际税收规则、遏制跨国企业规避全球纳税义务、侵蚀各国税基的行为。近年来，我国积极参与联合国和G20国际税收规则的制定，深入参与BEPS所有行动计划，国际税收征管制度有了重大发展。2013年8月，中国成为《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》）的第56个签约方，这也是中国签署的第一份多边税收条约。税务总局专门成立了G20税制改革工作领导小组，为落实BEPS行动计划在中国的落地，制定工作方案，明确职责分工、时间表和路线图，全面推进此项工作。
为巩固和提升我国在国际税收征管协作领域已取得的成绩，承担缔约国的税收征管国际义务，落实BEPS行动计划，应把国际法的国际惯例、好的制度融入我国国际税收征管制度当中，不应停留在法律层级较低的税收规范性文件当中予以规定和落实，否则显然与“大国税收治理”的要求不相吻合。因而，BEPS行动计划内容有必要在《税收征收管理法》中体现。通过修订《税收征收管理法》，将国际条约、协定完成国内法的转化，形成系统、合理的国际税收征管国内法体系，用约束力更强的法律文件，增强我国在国际税收事务中的话语权，建设更具稳定性和可预测性的国际营商税收环境。
六、顺应数字时代的发展，强化税收征管现代化的法治支撑
数字时代的到来，人们的生活习惯、工作方式、商业模式等社会生活的方方面面都发生了巨大变化。法律不能脱离社会生活，从《税收征收管理法》修订的角度看，税收征管程序的设计，应当充分考虑当前征管工作面对的社会状况，数字化变革就是很重要的因素之一。一方面，电子商务蓬勃发展，是影响税收征管程序的重要外部因素。越来越多的行业通过互联网从事交易活动，基于互联网+的新兴商业模式应运而生。从税收实体角度看，应税行为在互联网上发生，纳税义务人、征税对象、纳税义务发生时间等课税要素的识别标准需要重新设计。从税收程序角度看，针对互联网经济的税收管辖权、涉税电子数据的检查权、电子发票的使用、征纳双方数字签章的效力等基本制度还需要通过修订《税收征收管理法》建立和完善。另一方面，电子政务的长足发展，是影响税收征管程序的内在重要因素。互联网革命发端于技术领域，发展于经济领域，如今已经渗透到经济社会的各个角落，对政府治理方式也带来了新的挑战和机遇。税务机关与纳税人通过互联网交互，绝大多数涉税业务都可以在互联网上完成；税务部门之间的任务下达、结果反馈、信息共享也完全通过数据交换。信息化、数字化不仅仅是一种手段，而成为一种“生态”基础，应对新问题，《税收征收管理法》修订中应当有所体现。
目前，数字经济下的税收征管面临的诸多问题尚未形成广泛共识，这是此次《税收征收管理法》修订的重大“痛点”。可以考虑对其确立具有一定导向性的征管原则，并为下位法的补充完善和征管实践预留一定的操作空间，彰显税收征管的原则性和可操作性的有机结合。
最后，衷心感谢在本课题立项、调研、写作过程中给予建议和支持的全国人大常委会预算工作委员会、国务院法制办公室、中国财税法学研究会、税务总局相关司局、相关省市税务局、高校以及研究机构的专家和学者们。本书与其说是我们课题组成员原创性成果的结晶，不如说是致力于税收事业发展、以期能为税收征管法律制度完善尽一己之力的学人们集体智慧的展现。希望书中提到的《征求意见稿》修改建议能对下一步的立法工作起到一定的参考作用，进一步为深化税制改革保驾护航。
由于时间和水平有限，对有些内容的研究尚不够深入，难免存在诸多不足，敬请读者批评指正！
2017年2月3日
李万甫，现任国家税务总局税收科学研究所所长,享受国务院政府特殊津贴，教授。曾任长春税务学院院长助理、国家税务总局政策法规司副司长，挂职陕西省咸阳市副市长。兼任中国财政学会常务理事、北京大学法治发展研究院特约研究员。研究方向为税收政策与税收法治。先后在《财贸经济》《人民日报》等报刊发表论文数十篇，主持或参与若干省部级课题研究，科研成果多次获省部级奖励。
孙红梅，现任国家税务总局税收科学研究所国际室副主任，经济学博士。美国加州大学富乐敦分校访问学者，曾挂职任包头国家稀土高新技术产业开发区管委会副主任。研究方向为国际税收和税收法律，主持或参与省部级税收相关科研课题的研究，多项成果被评为税务系统优秀科研成果。代表专著为《税权划分的国际比较研究》。
《税收征收管理法》修订的若干制度研究本课题组
《税收征收管理法》修订的基本取向及建议 李万甫何小王李才波
落实税收法定原则与《税收征收管理法》修订 李万甫何小王
税收行政中的信赖保护原则 胡宇梅汪诚
税收核定制度研究 袁森庚宋玉华
自然人税收征收管理法律制度研究 山东省潍坊市地方税务局课题组
自然人纳税识别号制度研究
江苏省徐州市地方税务局辽宁大学财税法研究中心
税收预约裁定制度研 究张松
第三方涉税信息提供制度研究 孙红梅
纳税人权利保护制度研究 普华永道中国税收政策服务团队
税收优先权制度研究 徐阳光韩蓉魏凯
税收举证责任制度研究 何小王何其昭
税务行政强制制度研究 袁森庚宋玉华
《税收征收管理法》纳税争议前置条件的完善 河北省国家税务局课题组
附录一:国务院法制办公室关于《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》公开征求意见的通知
附录二:《OECD税收管理调研报告（2015）——税收管理立法框架》
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