深化卫生改革的理论探索与北京实践__9787302703389

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我国医改进入攻坚期，亟需建立公益性、公平性、可及性和效率的平衡机制。北京作为医改试点城市，其经验对全国具有重要参考价值。本书从公益性、公平性、可及性和效率四个维度探讨和分析深化医药卫生体制改革的进展和效果。以北京市为实证现场，基于北京最新改革数据，时效性强，利用卫生健康统计数据、卫生服务调查数据、病案首页等分析深化医药卫生体制改革在北京的实践效果，结合理论与超大城市实证，兼具学术深度与政策参考价值,以期为政策制定者提供决策参考。

本书立足公益性、公平性、可及性和效率四大核心维度，系统剖析医药卫生体制改革的实践成效，为相关政策优化提供科学依据。研究以北京市为典型案例，融合最新卫生健康统计数据、卫生服务调查等多源数据，兼具理论深度与实证价值。书中不仅构建了科学的评估框架，更通过详实的超大城市改革实践分析，为深化医改提供了重要参考。无论是学术研究者还是政策制定者，都能从中获得启发。本书数据翔实、分析深入，既是对我国医改成效的系统总结，也是未来政策完善的重要指南，具有突出的学术价值和现实意义，值得一读。

深化卫生改革的理论探索与北京实践

北京市卫生健康大数据与政策研究中心　组编

清华大学出版社

北京

本书封面贴有清华大学出版社防伪标签，无标签者不得销售。

图书在版编目（CIP）数据

深化卫生改革的理论探索与北京实践 / 北京市卫生健康大数据与政策研究中心组编. -- 北京 : 清华大学出版社, 2025. 12. -- ISBN 978-7-302-70338-9

Ⅰ. R197.1

中国国家版本馆CIP数据核字第2025F2T644号

责任编辑：唐芳芳

封面设计：钟　达

责任校对：李建庄

责任印制：沈　露

出版发行：清华大学出版社

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印?装?者：河北龙大印务有限公司

经??销：全国新华书店

开??本：210mm×285mm　印?张：20.25　　字??数：494千字

版??次：2025年12月第1版　　印??次：2025年12月第1次印刷

定??价：238.00元

产品编号：113212-01

编?委?会

顾　问　高　强

主　编　饶克勤

副主编　郭默宁　琚文胜　颜晓文

编　委（按姓氏笔画排序）

　　　　马增源　王天奇　王秀峰　尹诗雯　石振宇

　　　　刘　滨　刘元升　李　昂　李光宇　李莎莎

　　　　杨瑞瑞　张文中　陆　珊　陆莹莹　陈　吟

　　　　谷　颖　苗逢雨　经　通　郝一炜　胡广宇

　　　　侯亚冰　高　路　高摘星　唐　斌　曹沛宇

　　　　常云峰　路　凤　臧　白　谭　鹏

序言一

以中国式现代化引领卫生健康事业高质量发展

健康是人民享有幸福生活的基础，是国家经济社会持续发展的重要保障，也是民族昌盛和国家富强的重要标志。党的二十届三中全会对深化医药卫生体制改革作出了全面的部署，将“实施健康优先发展战略”提升到新的历史高度，确立了人民健康在中国式现代化中的基础性地位和战略性作用。当前，我国的卫生健康事业正处于从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”的深刻转型阶段。这场重大变革关乎全国十四亿人民的健康福祉，也关系到国家治理体系与治理能力的现代化。

在这一背景下，《深化卫生改革的理论探索与北京实践》一书即将出版。本书立足我国卫生健康事业发展的时代使命，紧紧围绕新时代深化医药卫生改革的基本原则和目标任务，对如何坚持与保障医疗卫生事业的公益性、如何促进健康服务的公平公正、如何实现全民健康的共建共享、如何提高基本医疗卫生服务可及性、如何构建医疗卫生服务绩效的科学评估体系、如何推动医疗卫生事业的高质量发展等重大问题，进行了深入的分析与阐述。本书既不是国家卫生健康政策的汇编，也不是医疗卫生改革成果的概述，而是将卫生改革理论探索与卫生改革实践经验紧密融合，向广大读者和医疗卫生工作者介绍北京市在深化医药卫生改革中的理论思考与行动举措。

一、中国式现代化引导医药卫生体制改革

中国式现代化是坚持以人民为中心，保障人民共同享有美好生活的现代化。实现中国式现代化的目标，决定了我国的卫生健康事业必须坚持公益性质，必须将维护人民利益放在第一位。习近平总书记明确指出：“无论社会发展到什么程度，我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上”。党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革?推进中国式现代化的决定》明确提出“深化以公益性为导向的公立医院改革”。实现中央提出的医药卫生体制改革目标，必须坚持政府主导，强化政府对卫生健康的领导责任、投入保障责任、管理责任和监督责任，加大公益性医疗卫生机构建设与改革力度，建立体现公益性的医疗服务收费制度、人员薪酬制度；政府经费保障制度、医院预算收支管理制度等，构建“保障公益性、调动积极性、维护可持续性”的医疗服务运行新机制。

中国式现代化是体现社会公平公正的现代化。在卫生健康领域，必须实现全体人民对基本医疗卫生服务的公平享有，必须着力破解卫生健康事业发展不平衡、不充分的矛盾，通过优质医疗资源扩容下沉、区域均衡布局、强化基层服务能力、推进医保制度公平统一等举措，加快实现基本公共卫生服务均等化、均质化和均衡化，让全国14亿民众都能公平可及地享有连续、优质、高效的基本医疗卫生健康服务。

二、深化医药卫生体制改革应当坚持政府主导与部门协同治理

深化医改是一项复杂的系统工程，涉及政府工作和社会管理的方方面面。政府应当坚持集中统一领导，各有关部门应当增强全局观念与协同现念，自觉置身于深化医药卫生体制改革的系统工程之中，坚持以解决人民最关心的问题为导向，主动提出深化改革的政策、措施、方式与方法。特別是负责医疗、医保、医药管理的部门，一举一动都涉及广大民众的切身利益，应当建立和完善协同发展和治理的工作机制，坚持以维护人民利益为目标，在政策制定、信息互通、工作安排、监管配合等方面同心协力、相互支持，避免各自为政、相互掣肘。应当加快建设分级诊疗制度，推动优质医疗资源向基层下沉、向中西部地区延伸，全面推进紧密型医联体建设，并与医保政策紧密衔接。应当进一步改革与完善各级医疗卫生服务机构的职责分工，落实分工负责制，解决“上下一般粗”的问题。应当充分发挥医保政策的调节作用，深化医保支付方式改革，以引导医疗行为合理化，既要避免过度医疗，也要避免医疗不足。应当按照参保民众的合理需求和医保基金的收支状况，适当扩大保障范围，重点解决民众的特殊困难，并支持基层开展健康教育和健康管理。应当坚持以满足人民的健康需要和公平公正为目标，激发医药产业的创新活力，通过深化医药审评审批制度改革、优化审评程序、提高审批效率，促进医药产业的高质量发展。同时，还要建立和完善医防协同、防治融合的工作机制，推动医疗机构与疾控机构的深度融合，实现“医中有防、防中有医”。要大力发挥中医药在治未病、重大疾病治疗和疾病康复中的独特作用，完善中医药传承创新发展机制。

三、北京市卫生改革实践的启示及借鉴

北京是国家的首都和特别超大型城市，承担着维护本市数千万人民健康及外省市来京就医民众健康的重任。多年来，北京市围绕党和国家提出的深化医药卫生体制改革的目标任务和要求，在建立分级诊疗制度、推进现代医院管理、深化医保支付改革、加强医联体建设以及智慧医疗、“互联网+护理服务”等方面，进行了一系列富有开创性的探索，为各地的改革提供了可资借鉴的经验。

本书以“公益性、公平性、全民覆盖、可及性与系统绩效”为基础，系统梳理和总结北京市的卫生改革实践，不仅回答北京市做了什么，还力求回答为什么这样做和取得了什么效果，供读者从多维度进行思考。特别是在实施医疗检查检验结果互认、构建紧密型城市医疗集团、推动中医药深度融入医疗卫生服务体系等方面，提供了详实的数据和具体案例，为读者提供参考。

当前，我国正处在实现2030健康中国建设目标的关键时期。二十届四中全会将加快建设健康中国确定为“十五五”时期的重大任务。同时我们也应当看到，完成党的二十届三中全会《决定》提出深化医药卫生体制改革的目标和要求，任务仍很艰巨，工作仍很繁重，需要领导、参与和支持医药卫生体制改革发展的同志们团结一致，共同努力，为建设中国式的现代代医药卫生事业贡献智慧和力量。

征程万里风正劲，重任千钧再出发。在《深化医药卫生体制改革理论探索与北京实践》一书即将付梓之际，特送以上寄语，代为序。

高　强

原国家卫生部部长

序言二

医药卫生体制改革是一项关乎国计民生、牵动千家万户的复杂系统工程，被公认为世界性难题。对于中国这样一个人口众多、幅员辽阔的发展中大国而言，推进医改所面临的挑战之艰巨、情况之复杂、任务之繁重，更是前所未有。我们深知，人民健康是社会主义现代化的重大目标和重要标志。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民健康放在优先发展的战略地位，将深化医改纳入全面深化改革的总体布局，作出了一系列重大决策部署，引领医改不断向纵深推进，并取得了历史性成就，我们建立了世界上规模最大的医疗服务体系、疾病预防控制体系和医疗保障体系。基本医疗卫生服务的公平性、可及性显著提升，居民主要健康指标优于中高收入国家平均水平，为全球卫生治理贡献了中国智慧和中国方案。

同时，我们也要清醒地认识到，医改进入“深水区”和“攻坚期”，卫生事业发展不平衡不充分的问题仍然突出，体制机制矛盾有待破解，优质医疗资源配置和布局尚需优化，公共卫生体系面临新挑战，整合型医疗服务体系尚在构建之中，医疗保障制度还需完善，药品供应保障机制有待健全，医疗卫生行业治理能力和治理体系现代化水平也需进一步提升。这些问题的破解，不仅需要持续的政策创新和实践探索，更需要科学的理论指导和系统的经验总结。

当前，我们正处在贯彻落实二十届四中全会精神、谋划“十五五规划”的关键时期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中关于加快建设健康中国的重要论述，为新时代医疗卫生事业发展提供了根本遵循。我们必须深刻认识到，深化医改不仅是重大的民生工程、发展工程，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这就要求我们在新的历史起点上，以更大的决心、更有力的举措，推动医改向纵深发展。

对于北京这样的超大型城市而言，医改面临着更为特殊的挑战和重大的使命。作为首都，北京的医改必须立足于落实首都城市战略定位、加强“四个中心”功能建设的大局，着力破解发展不平衡不充分的问题：一是推动优质医疗资源均衡布局，疏解中心城区过度密集的医疗资源，支持中心城区优质医疗资源向城市副中心和平原新区等人口导入区域转移，促进优质医疗资源与人口分布相适应；二是大力推进分级诊疗体系建设。通过建立紧密型医联体、专科医联体、发展互联网诊疗，推动家庭医生签约服务等多元化路径，着力打破各级医疗机构之间的壁垒，逐步畅通预约转诊渠道。特别注重提升基层医疗机构的服务能力，通过人才培养、技术帮扶等措施，增强群众对基层医疗的信任度，引导形成科学有序的就医格局；三是深化“三医”协同改革，探索建立医疗、医保、医药统一高效的政策协同、信息联通和监管联动机制，形成改革合力，提升整体效能；四是强化公共卫生体系建设，补齐短板，完善“平急结合、医防融合”的协同机制，加强监测预警和应急响应能力建设，筑牢公共卫生安全屏障。

面对这些重点、难点问题，北京市立足首都实际，逐渐探索出一条具有首都特色的实践路径：一是坚持首善标准，先行先试。作为首都，各项工作具有代表性、指向性，我们必须坚持首善标准，在医改的重点领域和关键环节勇于探索、大胆创新。近年来，我们在“医药分开”“医耗联动”综合改革、医疗资源布局调整、医联体建设、互联网诊疗、公立医院编制管理、财政补助等方面进行了一系列创新实践，为全国医改提供了可资借鉴的经验。二是坚持以人民健康为中心的发展理念。始终把维护人民健康权益放在第一位，通过改善医疗服务、优化就医流程、控制医疗费用等具体措施，不断提升人民群众的健康获得感和满意度。三是坚持系统集成，协同高效。医改是一项复杂的系统工程，必须注重各项改革措施的关联性和耦合性。我们着力加强顶层设计，统筹推进医疗、医保、医药联动改革，协调处理好供给与需求、公平与效率的关系，确保各项改革相互促进、相得益彰。四是坚持科技创新和数智化转型。积极运用大数据、人工智能、互联网等新一代信息技术，推动医疗卫生服务模式和管理方式的深刻变革。发展“互联网+医疗健康”，推进卫生健康大数据应用和人工智能在医疗卫生领域应用，以数字化赋能医改，提升医疗卫生服务的便捷性和可及性。

在这样的时代背景下，北京市卫健委委托清华大学医院管理研究院饶克勤教授团队开展深化医改的研究课题，并将研究成果编撰形成《深化卫生改革的理论探索与北京实践》一书。作为课题委托方，北京市卫健委对该项研究工作给予高度关注和大力支持，安排北京市卫生健康大数据与政策研究中心提供研究支撑，委党委多次召开专题会议听取课题研究框架和核心内容，广泛征求各方面的意见建议，确保课题研究既立足医疗实际又着眼卫生健康事业长远发展，充分体现了市卫健委对深化医改研究工作的高度责任感、前瞻性谋划和整体性布局。

在研究过程中，课题组秉持科学严谨的态度，全面梳理我国深化医改的演进脉络与理论基础，充分依托和挖掘卫生健康领域丰富的数据资源，系统整合北京市在医改推进过程中形成的政策文件、统计数据及典型案例。在此基础上，本书系统总结了近年来特别是“十三五”以来，北京市在应对上述重点、难点问题过程中取得的突破性进展与宝贵经验，深刻剖析了当前面临的深层次矛盾和结构性挑战，凝练出具有首都特色的有效做法与实践路径。

全书既有顶层设计的战略视野，也凝聚了地方探索的实践智慧，理论性、实践性和指导性并重。期望该书的出版，能够进一步激发全社会对医改事业的关注，促进理论和实践的交流互鉴，为推动新阶段医改向更深层次、更广领域发展注入智慧和力量。我们坚信，在党中央、国务院的坚强领导下，通过社会各界的共同努力，必将不断破解医改难题，加快建设健康中国，持续增进人民健康福祉，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦筑牢坚实的健康根基。

钟东波

北京市卫生健康委党委书记、副主任

前?言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民健康，明确新时期党的卫生健康工作方针，把健康纳入国家优先发展战略，全面推动健康中国建设，提出到2035年建成健康中国的战略目标。党的二十届三中全会决定指出要深化医药卫生体制改革。强调健全公共卫生体系，促进医疗、医保、医药协同发展和治理，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，强化基层医疗卫生服务，深化以公益性为导向的公立医院改革，引导规范民营医院发展，创新医疗卫生监管手段，健全支持创新药和医疗器械发展机制，完善中医药传承创新发展机制。学习贯彻党的二十大三中全会精神是当前重大的政治任务和工作重心，我们要不断地总结既往改革的经验，找出存在的短板和不足，加强深化卫生改革的理论探索，为全面推进健康中国建设提供有益的理论和政策支撑。

《深化卫生改革的理论探索与北京实践》旨在系统地总结和梳理新时代以来北京市深化医药卫生体制改革的地方经验，在此基础上凝练首都医药卫生体制改革的有效做法、有益经验，提炼出可复制、可推广的制度成果，为深化医药卫生体制改革提供实践依据。

本书第一篇论述了我国卫生健康事业的重大时代使命。从深化医药卫生体制改革与全面推进健康中国建设的内涵、外延及其两者之间关系，展现健康优先发展战略的本质要求，实现2035年“建成健康中国”的目标任务。文章简要回顾了新时期我国医药卫生体制改革的进展和全面推进健康中国建设的阶段成效，分析了建成健康中国面临的形势与挑战。“建成健康中国”是基本实现中国式现代化目标要求，我们从实现全民健康覆盖，保障基本卫生健康服务可及性；处理好公平与效率的关系，维护和促进健康公平性；坚持协调发展，提升卫生健康发展的平衡性；坚持绿色低碳发展，确保卫生健康发展的可持续性；坚持以改革创新为动力，提高卫生健康供给质量和创新效能；推动构建人类卫生健康共同体，提高卫生健康发展开放性和包容性等六个方面，阐述了“建成健康中国”的基本内涵与特征。并把公益性、健康公平、全民健康覆盖、卫生系统绩效作为“建成健康中国”重要的评估维度。

本书第二篇至第五篇分别从公益性、健康公平、全民健康覆盖、卫生系统绩效四个维度对北京深化医药卫生体制改革进展做出实事求是的评估。我们把理论探索和最佳实践有机结合，不断完善深化医药卫生改革的理论基础。一是定义了医疗卫生事业的公益性。医疗卫生事业是我国政府实行一定福利政策的社会公益事业，既体现了以人民健康为中心的价值理念，又强调了政府、社会和个人的责任与风险共担。我们系统梳理了北京市坚持政府主导，不断增强卫生健康事业公益属性的政策和做法。切实体会到增强公益性是实现健康公平、全民健康覆盖的重要基石。医疗卫生服务体系是实现公益性的重要载体，调动广大医务人员积极性，提高卫生服务的可及性和效率，是增强公益性的关键要素。二是探索了健康公平概念及其发展。基本实现健康公平是建成健康中国的重要战略目标。缩小健康获得和健康产出的社会差异是健康公平重要内涵。在综述健康公平概念、理论发展及其影响因素基础上，我们从坚持以人为本，维护和促进健康公平的视角，从区域间和人群间两个维度，从机会、过程和结果三方面对北京市居民的健康状况差异、卫生服务需要、需求和利用等变化趋势、影响因素进行了分析，对健康公平的实现程度进行了评价。三是实现全民健康覆盖，保障基本卫生健康服务可及性。健康涵盖从全方位、全生命周期角度健康促进，提高城乡居民预防保健、治疗康复等的可及性，凸显了健康发展目标的可持续性。在全民健康覆盖与卫生服务可及性的概念、政策发展和影响因素的基础上，探索北京市城乡居民卫生服务需要、需求的可及性现状和变化，以及医疗资源配置、布局和优化情况，并探索以“功能区”为单位，打破行政区界限开展卫生服务需要、需求测算，提出优化布局北京医疗卫生资源的新模式，推动提高资源利用的公平性和效率。四是坚持改革创新，提高卫生服务供给质量与效率。世界卫生组织认为卫生系统应该有三个主要目标：获得良好的健康、加强人民所期望的反应能力、确保筹资的公平性。卫生系统方向是实现全民健康覆盖的基础和途径，高效率的卫生系统是健康公平的托底和实现高地。卫生系统绩效既考虑整个卫生体系的整合、系统性，也要求卫生系统关键模块的高效发展。在简述国内外卫生系统绩效评价的理论发展的基础上，分别从北京市卫生系统、基层医疗机构、二、三级公立医院四个方面的绩效，开展了综合评价分析，发现问题，提出改进建议。

本书第六篇围绕医疗、医保、医药“三医”改革的重点和难点，通过实证研究，重点讨论了北京市医药分开、医耗联动两次综合改革的影响、DRG支付方式改革的短期效果评估、公立医院医务人员薪酬现状和问题、京津冀医疗卫生资源利用和提供的协同现状、健康产业发展、老年人医疗服务需求和利用、医院就医可及性现况分析等问题。可以看到，在落实深化医药卫生体制改革的政策措施，北京做了许多实践探索，取得许多有益的经验。

本书为“深化卫生改革的理论探索与北京实践”课题的研究成果。课题在立项、实施期间得到了北京医学奖励基金会的经费支持和中国民族卫生协会的大力帮助。本书编写期间得到了北京市卫生健康委员会发展规划处、医政处、基层卫生健康处、财务处、体制改革处、北京市医疗卫生服务管理指导中心等各处室/直属单位，以及北京大学医学部、清华大学医院管理研究院等诸多高校的指导和支持。在此，向各位专家、学者和课题组工作人员表示衷心感谢！研究难免存在不足之处，敬请广大读者批评指正！

编?者

2025年6月24日

目?录

第一篇　我国卫生健康事业发展的时代使命1

第1章　新时代我国卫生健康事业的改革与发展2

第2章　“建成健康中国”面临的形势与挑战11

第3章　“建成健康中国”的内涵与特征16

参考文献21

第二篇　坚持政府主导，增强卫生健康事业的公益性25

第4章　医疗卫生事业公益性的定义、内涵与外延26

第5章　我国医疗卫生事业公益性的历史沿革与理论探索30

第6章　北京坚持和完善医疗卫生事业公益性的实践35

参考文献45

第三篇　坚持以人为本，维护和促进健康公平47

第7章　健康公平的概念及理论发展48

第8章　北京市区域健康公平现状及变化趋势59

第9章　北京市居民健康公平现状及变化趋势75

第10章　健康影响因素视角的健康公平实现85

第11章　总结89

参考文献92

第四篇　实现全民健康覆盖，保障基本卫生健康服务可及性97

第12章　健康覆盖与卫生服务可及性的概念及政策发展98

第13章　北京市健全全民医疗保障制度的进展114

第14章　北京市居民卫生服务可及性及其影响因素研究123

第15章　北京市功能区医疗卫生资源优化配置及非首都功能疏解研究147

参考文献172

第五篇　坚持改革创新,提高卫生服务供给质量与效率177

第16章　卫生系统绩效评价的理论发展178

第17章　北京市卫生系统绩效评价189

第18章　北京市基层卫生服务绩效分析195

第19章　北京市二级公立医院绩效分析204

第20章　北京市三级公立医院绩效分析214

参考文献223

第六篇　坚持协同发展，推动卫生健康重点领域深化改革227

第21章　北京市医药分开与医耗联动综合改革228

第22章　DRG支付方式改革对北京市医疗服务利用的影响分析235

参考文献241

第23章　京津冀医疗资源布局优化策略研究242

参考文献255

第24章　北京市公立医院医务人员薪酬现况调查研究257

参考文献277

第25章　北京市医疗服务带动“五位一体”健康产业体系建设情况279

第26章　北京十郊区老年人住院流向和医疗资源供需匹配分析290

第27章　北京地区医院患者入院等候时间分析306

饶克勤清华大学医院管理研究院教授，曾担任国家卫生部统计信息中心主任（正司局级）、中华医学会党委书记、25届中华医学会副会长兼秘书长、中国卫生经济学会会长、中国卫生信息与大数据学会副会长。第十三届全国政协委员、政协科教卫体专委会委员。曾兼任国务院医改专家咨询委员会委员、国家信息化专家咨询委员会委员、国家老龄化专家咨询委员会委员。现兼任中国卫生经济学会副会长、北京大学未来技术学院教授等职务。

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