公共性应该超越任何一种特殊的利益来服务社会普遍利益，并发挥着社会公平正义的实现功能。作者依循后现代公共行政话语理论的阐释路径，研究发现隐缺问题的关键在于农民工在政策创立过程中有时会成为一个“被隐身群体”，于是作者在本土化语境中采用政策网络中一些人对话的方法，辅以正当性对话规范，推进农民工市民化政策创立从“管理”向“合作”转型，通过重复性的对话交流实践调适着政府的管理主义思维并向实质公共性靠拢，达到公共性的形实共融。