政策网络分析十讲_赵德余著_9787543236462

政策网络是公共政策研究中的主要范式之一，有助于深入理解政策制定和实施过程中的各种因素和关系。
本书第一部分对政策网络的性质、形态与原理做了充分的论证和挖掘，第二部分探讨了政策议程设置、政策决策/制定、政策实施以及政策评估等各个环节，第三部分运用政策网络理论，结合实际案例，对社会化养老服务、医疗保险基金监管等领域出现的困境进行分析和解释，提出相应的策略和意见，并在最后梳理了政策网络研究方法论文献。

导论为何需要政策网络分析

最近二十年来，网络分析方法对于社会科学家而言并不陌生，但是，对于十多年前的我而言，作为一种研究方法进入我的视野却是非常偶然的。在2011年在圣路易华盛顿大学做访问学者期间，我刚到华大不久碰巧和一位生物医学的高级研究员黄健生同租一个套间，于是，每次我们一起做饭边吃晚饭便聊天或观看正在热播的《新三国》电视剧。一次，我吃完饭走进社友房间，发现他正在聚精会神地趴着电脑前琢磨满屏的生物分子结构图，这些结构图看起来类似于我们政策网络分析模型图。黄博士后来发现了我正在身后也在目不转睛地看他电脑里的分子结构图，就打趣地问我，你们社会科学也有这样复杂的模型结构图吗？……，我本能地回应到，有啊！黄博士显然很吃惊，哦，说说看。我一听他这么好奇，于是就手指着他电脑里的分子结构煞有其事地或灵机一动地给他现场演示起来。我说，你看啊，这个分子就类似于赤脚或乡村医生，这个分子是患者，这是患者家庭成员，这个分子是乡镇卫生院，旁边的分子是合作医疗基金，上面的分子是卫生局，再边上的分子是乡政府等。。。。这样一个分子结构图在我们社会科学上就是类似于美国的奥巴马医改法案一样，中国也在进行中的新医改政策在乡村实施的网络结构模型。后来，我说得兴起，就直接从脑海中迸发出一个政策网络结构分析就是我们政策科学研究者对国家政策进行研究的一种理论方法模型，类似于生物医学对于分子结构性能的研究，我们社会科学也需要探寻政策网络结构的功能是否以及多大程度上能够实现政策的目标和意图。黄博士显然被我一顿即兴的类比镇住了，他将信将疑地感慨地说原来以为就是抄抄写写的政策研究看来也是具有科学性的一面。
在和黄博士的神侃之后，我回到自己的房间不停地在室内独步反复地琢磨政策网络。。政策网络这几个词，忽然我觉得可以在美国的期刊网中搜寻一下政策网络Policy Network是否有人使用和研究过。结果不查不知道，一查吓一跳，发现启示政策网络Policy Network在西方的政策科学研究中正在方兴未艾，搜集到许多相关文献。于是，我就专门建立了一个政策网络Policy Network的文件夹，从此之后我在美国的将近一年时间始终都在关注政策网络的文献，并由此后来也逐步扩展到对系统动力学、循证社会政策方法以及政策模拟和实验等各类政策研究的方法和理论问题的关注。并且在回国之后不多久，我就在学校先后申请开设了《政策系统动力学》、《政策网络分析》以及《公共政策和管理高级方法论》等课程。在经过近十年的教学，我对《政策网络分析》配套了多卷本的自编《政策网络分析文献选编》包括组织学生对其中精选文献的翻译汇编本。在最近的五年，我还对每年更新和修改的政策网络分析讲义进行编辑并以《政策工坊》的形式印刷给课堂学生作为上课教材。
应该说，近些年国内的政策科学研究中也出现了一些政策网络分析的论文包括国外理论方法的引介以及运用政策网络分析方法对国内政策案例的分析（参加朱亚鹏，2006），但是，总体上而言，政策网络分析的研究还是略显不足。为了对比国内和国外政策网络分析文献的差异，我在2020年9月还特意以我国政策网络研究的知识图谱组织编辑一期《政策工坊》（第48期），收录了过去十五年国内政策网络研究中代表性期刊论文，并对这些文献进行评论。这篇评论是由我和博士生唐博共同完成，也作为附录收录在这本讲义中。
在这本讲义正式出版之际，我想对政策网络分析以及这本讲义的一些特征做一个说明。需要指出的这本讲义的大纲是在反复修订和完善之中形成，其中第二部分政策网络和政策过程很显然在教学中是非常重要的，几乎涉及到政策网络在政策议程设置、政策决策/制定、政策实施以及政策评估等各个环节。但是，我们在这本讲义中并未能完整或充分体现出来，而仅仅是收录了几个相关政策过程环节中的政策网络分析案例以及另外一篇（第7章）政策网络分析理论与方法的文献讨论。事实上，这一点正是表明了政策网络分析作为一种理论方法还是非常不成熟，其远远没有形成一个稳定的学术界可以达成共识的知识标准体系。不过，尽管如此，我们这本讲义还是试图对政策网络的性质、类型和功能做了充分的论证和挖掘，这一点主要体现在讲义的第一部分。需要指出的是，这本讲义的每一章基本上都是可以被视为独立的论文，当然，其中绝大部分都是未曾发表过的。
虽然这本讲义的内容细细甄别的话，会发现其理论探讨明显弱于对于案例经验的分析，或者说离开了或剥离了案例本体经验，则政策网络分析的理论元素可以保留下来的则是非常的薄弱。这也正是表明了政策网络分析方法的描述性特征非常突出，而这一点在方法论上是非常容易遭受批评和争论，事实上政策网络分析方法也的确面临此类批评的困境。但是，作为一种正在探索之中的方法，我还是坚持并乐于将这些尚不成熟的政策网络分析讲义公开出版，以吸引更多的青年学者的批评和讨论，进而达到推动政策科学理论和方法研究的进步。为了读者更好地理解政策网络分析，我们在导言的以下部分可以对相关问题做进一步的交代和简单的讨论。
1、为什么需要政策网络？关注政策网络的理由？
很显然，网络、行动者网络和政策网络这三个紧密相关的概念蕴涵的对象范围存在差异。一般意义上的网络分析无疑是最为广泛的包含了物理世界的物体或元素之间的关联性，从最小的生物医学中的分子结构呈现的网络特征到中欧班列带动一带一路战略中的互联互通网络结构，物理世界中的网络概念无疑是最为宽广的。关于这一点，意大利的圭多·卡尔达雷利和米凯莱·卡坦扎罗合著的《网络》就是一本非常通俗和精炼的网络思维训练的读物，该书对于包括物理真实网络和虚拟的网络在内的整个世界就是一张网给出了逻辑清晰的直观认识。
相对于一般的网络而言，社会学意义上的行动者网络则范围要小得多，其主要聚焦于人类行动者主体之间的交往关系。法国社会学家卡龙（Michel Callon &Bruno Latour，1981）和拉图尔（2010）为代表的科学知识社会学家最早在上个世纪80年代提出了行动者-网络分析的范式，突出强调了对去中心的社会中相互依赖性的网络关系的关注。之后，无论是人类学家的田野研究还是全球化和现代化研究中的资源流动开放的世界网络图景，抑或实证社会科学研究者试图将行动者之间交往的频率、密度以及空间距离等变量设计出来对网络关系的强度进行测量，这些都显著地提升和强化了行动者网络概念在社会科学研究中的作用。
应该说，政策网络分析的概念并没有完全脱离一般的网络和行动者-网络理论，相反，政策网络分析事实上还是建立在或者说至少是包容了一般网络和行动者网络的概念内涵。例如结构主义的政策网络分析之中就考虑到了资源要素和政策情景等物理变量之间的关联，而行动者网络本身就属于政策网络类型学之中的一个重要组成部分。事实上，无论是政府间网络还是生产者网络甚至于议题网络都包含了某些行动者网络的元素和相互依赖性的特征。
可见，关注政策网络或者说需要理解政策网络其实本身和我们需要具有网络思维的理由是一致的。毕竟政策网络的世界也是物理的或人类的一般网络和行动者网络的重要组成部分，无论是政策制定者还是政策的执行者，其都是政策网络关系结构中的一个元素或主体。当然，对于政策网络而言，我们关注和理解政策过程或者政策世界的网络特征还具有更加独特的重要性，即任何政策都会影响网络中的每一个行动者或主体，而政策是如何影响其网络主体以及网络中的行动者是否有能力或机会影响政策的过程对于一个开放民主的社会而言是至关重要的。换句话说，政策网络关系人类的福祉和命运，这就是我们需要理解和关注网络的最重要的理由。

2、政策系统和政策网络的区别？什么是政策系统？什么是政策网络？
关于政策系统和政策网络的关系，两种都关注影响因素之间的交互作用特性，但是，前者更多具有侧重于影响因素，而后者更多突出不同行动者主体之间的相互作用包括互惠性关系。一般而言，政策系统是政策过程中的一些关键环节或Lasswell的政策阶段如决策、实施以及评估、学习等过程中所包含的一些列相互联系的因素构成类似于子循环体系，如政策决策系统、政策实施系统、政策评估系统等。当然，从信息控制论来看，政策系统通常也被视为是由政策行动主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策宏观系统，其中，政策行动主体系统几乎涵盖了从中央政策决策-实施层到地方各级各类相关政策决策-实施机构及其相互作用反馈机制，而政策支持和反馈系统更多地是和信息协调和监控评估反馈机制甚至包括环境联系在一起的。毫无疑问，这些政策系统和子系统更合适运用我们提倡的另一种政策分析方法即系统动力学的因果循环反馈机制加以刻画，显然政策子系统各个影响因子之间相互联系、依存和相互作用的交互机制普遍具有循环反馈或自我强化的特征（赵德余，2019）。
不过，相比较而言，政策网络虽然更加突出行动者之间的关系特别是互惠性关系，但是，对于结构主义政策网络分析如果在具体的政策决策场景或政策实施场景中运用的案例分析，政策决策系统和政策决策网络关系并不是可以一目了然地加以区分的。显然，如果行动者或部门关系在习惯上被贴上政策子系统的标签，运用政策网络分析这些部门或行动者之间循环反馈关系，可以说特定情形下政策子系统和政策网络并不存在实质性的差异，而仅仅是研究者脑海中的观察视角和分析概念的区别。

3、政策网络的主要理论和方法依据或基础是什么？
毫无疑问，政策网络分析的理论方法基础来源于跨学科的理论资源既包括政治科学和政策科学的多元主义（1950-1970）、法团主义（1960）、次级系统（1965-）的研究传统，同样，也涉及到一般的网络理论和社会学行动网络理论特别是主体网络和喻体网络的广泛使用（主体是指当前的事物,即你想要描述的，让别人理解的事物；喻体是指借以描述的事物，即你想用其形象来使主体更加容易理解的事物，参见石凯、胡伟，2006）。当然，组织科学理论的理性行动者和理性组织（即组织的价值目标及其对环境的适应性或反应）甚至新制度经济学的合约理论和制度分析都为政策网络提供了重要的理论概念资源和方法论的启发。

4、政策网络分析的主要视角有哪些？
严格说地说，政策网络分析大概有结构功能主义视角和行为主义视角两大类，但具体而言，结构功能主义政策网络分析更加强调权威、资金、合法性、信息、组织等资源依赖、网络规则以及网络结构形态等因素的价值功能性含义（R.A.W. Rhodes & David Marsh，1992）。同时，国家自主性视角的政策网络分析也是一种结构主义方法，即国家或政府允许更多的利益集团参与政策过程的一种协商机制（突出非对称性却是非常正式的关系），并借此作为扩张社会基础结构权力的工具（马丁.斯密斯，1993）。当然，作为一种治理工具的功能性视角，政策网络则是一群具有自主性且彼此之间有共同利益的相互依赖的行动者所组成的关系。当政府失灵或市场失灵时，这种具有平等、协调和自我统合的政策网络就成为一种公共治理模式（Borzel,1998），而这种视角下政策网络被指向治理政府或市场失灵的功能性工具。
相对于结构功能主义方法而言，政策网络的行为主义则将分析的落脚点放在行动者的行为策略以及行动者之间的互惠性关系上。如从关系视角来看，公共行动者与私人行动者之间的一种策略性或互惠性关系以及相互依赖的行动者在政策过程中某种程度上会形成的社会关系模式成为研究的焦点（Kickert,Klijin,Koppenjan,1997）。无论是政治官员、行政官员和社会行动者之间的相互依赖而形成的一种较为长久的连结模式（Waarden,1992），还是政策场域中各类不同的行动者之间采取互惠性策略而形成的合作型政策网络（P.Deleon&D.M.Varda ,2009），其关键都在于探究政策行动者的行为策略以及行动者之间关系的属性。

5、政策网络分析与政策过程分析有何关系？
政策过程分析已经形成了诸如多源流模型和理性主义或渐进主义决策模型以及大量的政策实施模型，应该说，政策过程分析本身已经成为政策科学的基础性理论。不过，无论哪一种政策过程分析的理论范式都包含了不同政策行动者之间的关系，而这种行动者关系特别是政策决策层的铁三角或准政府模式已经具备了政策网络分析的关键特征。可见，政策网络分析作为一种描述性或分析性工具可以为政策过程研究提供新的理论视角，特别是对政策决策制定、政策实施乃至政策变迁的动力学提供分析思路。考虑到许多行动者在政策过程的不同阶段都有参与如从政策倡导、政策决策到政策实施等过个环节都保持持续稳定的参与性，政策网络分析本身也具有穿透或跨越政策阶段论的特色和优点。

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