政府购买养老服务相关问题研究——以居家养老服务为例_王士心，刘梦月，郭禹辰著_9787576800685

　　《政府购买养老服务相关问题研究——以居家养老服务为例》从我国人口结构与人口老龄化概念界定入手，详述政府购买居家养老服务的政策演进历程及特点，深入剖析我国政府购买居家养老服务的发展现状、问题及成因，为提高我国政府购买居家养老服务质量提供现实依据。首先，从地方政府的角度出发，在对政府购买居家养老服务实现模式和财政制度分析的基础上，针对政府购买城市居家养老服务全过程运行管理各环节的实践操作流程，依据机制设计、理论设计、政府选择、社会组织准入阶段综合评价模型，构建四方监督管理信息化平台，完善支持性政策；其次，从政府购买居家养老服务的绩效模型建构、效率评价、质量评价和综合评价四个方面探讨构建居家养老服务绩效评估框架，为科学评价居家养老服务的绩效提供参考依；最后，以W市为例，对政府购买居家养老服务进行实证分析，从而推动政府购买居家养老服务工作的顺利开展、为解决我国所面临的养老难题建言献策。

　　根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年维也纳老龄问题世界大会确定，60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%就意味着这个国家或地区进入老龄化。依照此标准，我国1999年就已经完全符合老龄社会的特征。据2010年第六次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口已占全国总人口的13，26%（约1.776亿人），65岁及以上人口占总人口的8.87%（约1.188亿人）;2016年，我国65岁及以上老年人占人口比重达10.85%，老年人口抚养比为14.96%。国家统计局第七次全国人口普查结果最新统计，截至2020年10月末，全国大陆31个省、自治区、直辖市60岁及以上人口为264018766人，占18.70%，其中65岁及以上人口190635280人，占13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点；除西藏外，其他30个省份65岁及以上老年人口比重均超过7%，其中，12个省份65岁及以上老年人口比重超过14%。②由此可见，我国人口老龄化程度持续加深，老龄化问题严峻。同时，我国空巢化、高龄化问题也不断加剧，庞大的老年人群体对在中国持续数千年的家庭养老方式提出了巨大考验，机构养老的高成本也使得很多老年人和家庭望而生畏。面对老年人的多元化养老服务需求，政府如何科学、有效、可持续地解决养老问题，已成为全社会共同关注的焦点。
　　2016年印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出：“坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持正确的卫生与健康工作方针，以提高人民健康水平为核心，以体制机制改革创新为动力，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入所有政策，加快转变健康领域发展方式，……”①习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出：“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”②这为新时代中国特色养老事业指明了方向——加强社会保障体系建设，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。③
　　养老服务体系是老年人在生活中获得全方位服务支持的系统，完善的养老服务体系更有利于我国养老服务业的发展。养老服务体系既包括家庭提供基本生活设施和生活环境，也包括社区提供的服务和基本条件，还包括政府、社会提供的有关养老服务的形式、制度、政策、机构等各种条件。在我国，养老方式主要有居家养老、社区养老和机构养老三种；居家养老作为传统养老方式，易于被社会所接受，一直以来都是最主要的养老方式。居家养老最早出现在英国，当时的英国政府鼓励家庭照顾，尽量让老人留在家庭和社区得到服务的提供和满足。我国居家养老模式的首创是在大连市，由大连市民政部门引导并培训大龄下岗职工成为专职护工，安排到街道社区中为生活自理困难的老年人提供护理服务，解决了很多家庭因家庭成员无法全职提供养老服务而出现的矛盾和困扰，为街道社区营造了良好的养老氛围，使老年人安享晚年。这一举措算是较早的居家养老尝试和探索，从这种模式中可以看出居家养老的优势明显：从老年人的生活方式上来看，老年人不用到专门的养老机构接受养老服务，可以生活在家里，满足老年人对家庭情感的寄托和环境的熟悉。从经济角度来看，居家养老是最优的社会公共资源利用和最经济的资源组合。
　　我国的养老服务供给滞后于日益增长的养老需求。相比于机构养老和家庭养老方式，政府购买居家养老更具优势。原有的家庭养老模式面临巨大压力——家庭结构的变化和劳动力流动性的增强：家庭结构的变化，即随着计划生育政策的严格执行，独生子女增多，家庭结构由原来的“4+N+N”转变为“4+2+1”倒三角形养老模式的形成，家庭主要劳动力的经济压力增加，养老压力也随之增大；劳动力流动性的增强，即家庭中劳动力与老人在工作和居住等空间上出现分离，传统的家庭养老模式受到挑战。居家养老服务既承接了原有家庭养老模式的养老观念，又体现了养老机构所呈现的专业化服务，从现有养老观念和养老投入来看，居家养老服务更容易被认可和接受。从财政角度来讲，政府购买居家养老服务充分体现了政府在养老服务领域的“兜底”，提供基本的公共养老服务，养老机构更偏向于市场化，所以大力发展居家养老服务是重点，更能突出养老服务的公共性和公益性。此外，居家养老服务方式可以与社区、社会组织、医疗机构等很多参与主体合作协同，应用场景和内涵更广泛，还融合了家庭养老和机构养老的优势，更符合中国实际。
　　与西方养老服务体系发展的“去机构化”路径相反，中国养老服务体系发展是以“去家庭化”为起点的。居家养老服务模式是政府包办和过度市场化的中庸之道——政府购买居家养老服务实质上是政府部门、市场部门和社会组织等多元参与主体之间关系的重新界定，权责利重新理清。居家养老服务有效供给需要引入竞争性的激励机制，充分发挥多元参与主体的互补优势。国内学者的研究大多数沿袭着“谁购买、为谁买、买什么、向谁买、怎么买”等问题，对于政府购买居家养老服务财政补贴方式、绩效评价体系构建、运行管理等深层次问题关注度较低，而政府购买居家养老服务的核心要素和实践过程中的复杂性、困难性需要重点研究，这也正是本书研究的主要内容。

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