公私合作 (PPP) 模式政府权力配置研究_陈婉玲, 胡莹莹著_9787519768379

本书内容讲述: 在我国, 地方政府作为制度创新的行动者扮演关键角色, 对PPP模式的发展和实施效果产生很大影响。因而, 公私合作机制在我国的移植和本土化, 需要嵌入我国政府再造变革过程中, 只有完善央地政府、政府部门间等政府内部权力配置结构, 政府才能以相对清晰的主体地位与私人部门展开实质性的合作, 这才是我国PPP健康发展的基本前提。

自　序
本书关于公私合作（PPP）模式政府权力配置的研究，源于对我国PPP模式发展乱象和异化根源的思索。我国早在20世纪80年代就开始了以BOT为主要表现形式的公私合作模式，其主要目的是在基础设施建设领域引入外资，解决我国改革开放初期建设资金不足的问题；始于2015年的PPP热潮，其初衷是激励社会资本参与基础设施建设，推进公共服务供给侧结构性改革，同时，为了规范地方政府举债融资机制，化解地方政府债务危机，PPP模式成为地方政府各类投融资平台剥离后合规融资的替代性方式。地方政府庞大的融资需求与融资渠道的有限性之间的矛盾短时间内推动了我国PPP产业规模的加速扩大。
但从目前的情况看，我国PPP发展问题较多，模式异化，并未实现预期。PPP作为现代政府改进的产物，蕴含了政府权力配置和行使方式变革的最*成果。政府权力变革以合作治理为优化路径，其权力结构与分配呈现社会化，行使方式则呈现契约化，以私人部门介入公共服务领域为表现形式的公共服务多元治理模式得以形成并发挥实效。PPP的多元治理包括参与主体的多元以及运作模式的多元，最终落实于治理权的多元。在我国，随着PPP模式附带的融资功能被无限放大，其培育现代多元治理模式的功能被边缘化，多元合作的理念逐渐工具化，PPP模式的发展表现出典型的政府主导型特质。我国PPP模式政府干预具有主动性和常态化特点，虽然政府行为在PPP发展初期起到了很好的促进作用，但随着PPP制度的不断深化和市场的逐步成熟，PPP内在运行规律出现了一些问题。
我国政府的PPP干预惯性主要表现在两个方面：一是PPP政策的密集多变。诚如有学者所言，各级政府乐见政策立竿见影的效果，中国成为PPP政策高产出和政策高度依赖的国家。借助政策的灵活性，政府可以采取“临时”让渡权力的方式吸纳私人部门，并根据自身需求通过临时的政策回收或调整授权，这不利于公私合作关系的稳定性。必须审慎评估政府在PPP模式中应该扮演的角色和发挥的实际效用。二是虽然我国PPP政策具有灵活性，但其决策的形成也需要经过一定的论证程序，目前我国PPP政策倾向于以单个部门的行政权力方式下发政策文件，存在政策“急刹车”现象，损害了私人部门的积极性与参与热情。
政策手段本就有灵活性有余合法性不足的问题，兼之惯于以行政权力方式下发带有命令色彩的政策文件，PPP政策的政府主导性特质更加突出。政策多变将导致人们无法预测未来，主张PPP的投机和短期获利动机。2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），明确指出了当前PPP模式在发展中面临的突出问题，并从规范运行、严格监管、公开透明和诚信履约四个方面对PPP发展提出了新要求。显然，PPP模式通过政府信用背书，吸引私人部门投资相关建设项目的做法并不具有可持续性。
从深层原因看，首先，PPP项目的涵盖范围非常广，普遍涉及政府财政资金运用、产业投资规划等事权，其同时由财政部和发改委直接领导，即我国PPP实行“双轨制”管理。但两部委的PPP管理职能和权力划分并没有清晰的界限，这直接导致我国PPP发展设计缺乏统一、明确的稳定方向，影响了PPP政策法律化进程。
其次，央地政府权力配置不清晰导致地方政府无法与私人部门形成稳定的权力（利）让渡关系。本轮PPP热潮在推广初期，中央政府及其部委通过文件向地方政府授予了大量权力，以激励地方政府启动PPP项目；到后期的严管阶段，地方政府的PPP治理权又受到了中央政府及两部委包括项目入库、财政能力论证红线、财政监督等政策文件的严格约束。地方政府不具有稳定的治理权限。而PPP模式所强调的公私主体合作主要发生于公共服务供给场合的地方政府与私人部门之间，地方政府才是PPP项目的执行者，私人部门的参与治理权来源于地方政府的实际授权。从权力授予链条上看，PPP模式的运作过程，就是中央政府向地方政府授权，再经由地方政府向私人部门授权的过程。
PPP模式以“伙伴关系”构建政府与私人部门的关系，从项目特征层面看，没有伙伴关系就没有PPP。“伙伴关系”是从协作关系到合作关系的过渡形态，以“合作治理”为基本原则和实现路径。合作关系是一种对称性的相互依赖关系，以双方地位平等为基础。PPP模式作为合作治理的典型实践，其改变了政府与私人资本之间的互动关系，与政府作为行政主体以行政命令控制下级部门或者干预市场的政府权力主导型关系不同，PPP模式通过契约关系在公私之间构建一种新的“交流系统”，使当事人尤其是私人部门通过合同关系理解自己的行为和职责，而不是基于权力的威慑或依赖。这种“交流系统”将复杂性简化为合同框架之内有意义的元素和路径，使社会关系易于管理和重建。由此可见，公私伙伴式的平等权力（利）关系与行政命令式的上下级权力关系不同，前者是政府治理权力变革现代化和PPP模式权力关系的应然状态，后者则属传统政府管理权力关系。政府治理权力现代化强调政府与私人部门之间多元化的权力配置结构和权力行使方式，而借助于合同所构建的“交流系统”能够为新的政府治理权力关系提供稳定的话语系统和规范依据。因此，在两种权力关系结构中，权力运作的逻辑、权力分配的规范依据、权力互动的话语系统均存在质的差别。虽然目前PPP公私主体难以达至绝对的权力（利）平等，但以合作治理理念为引导，能够矫正我国公私主体过于失衡的权力关系，推动PPP在以契约为载体的“交流系统”中建立稳定、平等的合作关系。
PPP模式不仅是项目融资方式，更是一种治理模式。这种模式下的政府和私人部门是一种平等合作、良性互动的关系，政府与私人部门的利益联系更密切。PPP模式本身就建立在多元主体参与、合作的基础上，以利益与风险分配合理化为原则，重新调整政府、市场以及社会之间的利益关系。之所以如此，是因为PPP模式中关于公私主体PPP治理权的共享方式是对现代网络状社会结构的回应和呈现。网络结构不断密实的现代社会，主体间相互依赖关系的非对称性逐渐趋于对称，与单一中心权*治理结构之间的张力越发凸显。随着互联网技术的发展，全球化趋势的蔓延，我国社会结构同样呈现出网络状，社会主体虽然在治理经验和能力上较薄弱，但对分享治理权力的诉求日益高涨。
我国PPP理论与实践对“伙伴关系”的本质尚无明确的界定和足够的认知，公私合作过程中利益相关方的权力、权利和责任关系尚不够明确。PPP项目从规划到实施的权力配置仍由政府主导，企业、金融机构以及其他非政府组织对项目策划的参与度仍然不足。基于部门利益固化、监管权竞争和行政思维导向，PPP模式推广与项目实施过程中政府不恰当行使权力现象较多。这意味着只有形成规范化的制度约束，才能巩固我国PPP模式政府权力配置结构和行使方式的变革成果。但新型权力关系制度规范的形成，需要抽象和总结政府与私人部门权力配置的逻辑框架，并筛选与融合有助于优化政府与私人部门权力关系的价值体系。这就是本书尝试解决的问题。
本书以政府在现代公共服务领域的角色变化和定位为出发点，探讨政府与非政府主体在PPP模式中分配权力的基本逻辑和基本框架，并根据PPP政府权力的特殊性分析其固有权限和具体边界的厘定方式，提出我国PPP制度创新所需要的权力结构。笔者认为，政府分配PPP治理权力的基本逻辑是权力让渡与保留。让渡是分享PPP治理权的方式，而保留是承担PPP治理责任的方式。政府让渡权力的基本逻辑就是通过权力资源向私人部门流动以形成相对对称的权力结构，以达至实质平等合作的状态。政府保留权力的逻辑是政府具有不可离弃的规制者身份，其肩负的公共服务担保责任需要保留一定权力以避免合作治理的失败。经过政府PPP治理权的让渡与保留，形成了以PPP项目公共控制权和PPP项目政府监管权为主的新政府权力体系。但新的政府PPP治理权力边界具有模糊性，通常以行政裁量和自由协商为基本边界厘定方式，前者仍然是政府权力控制方式，后者主要以契约为媒介与私人部门PPP治理权发生互动，两种确定政府权力边界方式之间存在紧张关系。在我国，地方政府作为制度创新的行动者扮演关键角色，对PPP模式的发展和实施效果产生很大影响。因而，公私合作机制在我国的本土化，需要融入我国政府变革过程中，只有完善央地政府、政府部门间等政府内部权力配置结构，政府才能以相对清晰的主体地位与私人部门展开实质性的合作，这才是我国PPP健康发展的基本前提。
本书是师徒二人历经两年艰辛磨合的学术结晶，也是我们继《政府与社会资本合作（PPP）模式立法研究》（陈婉玲、汤玉枢著，法律出版社2017年出版）之后，对我国PPP模式发展历程进行理性思考后交出的又一答卷。这次著述的过程，对青年人是一种锤炼，莹莹同学完成了从硕士生到博士生的身份转换，也实现了学术功底脱胎换骨的飞跃，可谓“不经一番寒彻骨，怎得梅花扑鼻香”；对老师而言，是一种学术情怀的释放，也是与身体和境遇进行较量的过程，可谓千淘万漉，行路艰难。此书从付梓到正式出版历经两年时间，感谢法律出版社的不懈努力，愿拙作的最终出版能够继续为我国PPP事业的健康发展添砖加瓦。
陈婉玲　胡莹莹
2022年5月15日

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