国有土地上房屋征收制度的实践与理论反思_胡军辉著_9787568704663

本书共分为七章，主要包括：征收公共利益认定的泛化与治理；国有土地上房屋征收基准时的合理设定；国有土地上房屋征收范围确定制度的完善等。

第一章

征收公共利益认定的泛化与治理

第一节征收公共利益的认定在行政审批中被过度泛化

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第9条规定，房屋征收决定的作出应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，且在地方规定中，征收项目建设单位提出房屋征收申请时，应当提交立项批准文件、规划批复及符合城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、专项规划意见等文件。据此可知，房屋征收程序存在较为严格的审批程序，征收项目是否符合公共利益需要是审批环节中的一个必经过程。但在征收实践具体运作过程中，行政机关在针对征收项目予以审批时，存在征收公共利益的认定过度泛化现象，主要存在如下几种典型情形：

一、批准超规划范围的征收项目

《征收条例》第9条第pan style="font-family:宋体">款规定：“依照本条例第8条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划……。”在地方性法规中，或直接援引该条文或对行一步细化，比如《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第7条第2款规定：“发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件……。”据此，房屋征收范围作为房屋征收中的一个有机组成部分，亦应当符合规划。在征收实践中，房屋征收范围的确定主要有规划审批图纸①、房屋征收范围图②、红线图③、规划红线图④、征地规划红线图⑨、用地红线图⑥等范围依据。在上述依据中，主要可分为依据现有规划直接划定征收范围以及房屋征收部门另行制作房屋征收范围图纸确定征收范围等两种类型。无论何种类型，征收范围的确定均应以符合规划为前提。比如《关于无锡市政府国有土地上房屋征收决定的公告》中征收范围栏中备注“上述门牌号如有出入，以规划红线图确定的范围为准”。地方性法规亦对此作出强调，比如《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第7条第3款规定：“设区的市、县(市、区)政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。”再比如《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第pan style="font-family:宋体">条第pan style="font-family:宋体">款规定：“依照本办法第pan style="font-family:宋体">条规定征收房屋的，房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围。，’据此，房屋征收中确定房屋征收范围的依据无论采取何种形式均应符合规划。

但在实际征收过程中，征收机关对于房屋征收项目的审批存在突破规划、超征收项目应有范行征而导致公共利益泛化的现象。比如笔者曾代理的一起房屋征收决定违法案中，征收人在《株洲市天元区社会稳定风险一般评估报告表》中确定响浅路(湘芸路至滨江路)项目需土地使用面积仅10666．67(即pan style="font-family:宋体">亩)，后在《株洲市天元区国有土地上房屋征收决定审批表》中确定拟征收土地面积35094(即52．7亩)，征收项目严重超出范围，存在审批违法。又例如，20pan style="font-family:宋体">年安徽芜湖市政府实施芜湖火车站东广场枢纽工程征收项目，当地政府决定征收的面积比市规划局许可的征收面积多出pan style="font-family:宋体">万方米，用途不明；对于多征面积，芜湖市政府以“实际征收面积扩大是全国通行做法’’为行辩解。该项目前期并未按规定充分征询公众意见，更无相应的法律文件和法定理由来佐证超出部分的公益性质。⑦又如20pan style="font-family:宋体">年度新沂市......

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