黄河流域保护与高质量发展立法策略研究编者序
黄河宁、天下平。黄河流域是国家保障生态安全、粮食安全、能源安全、防洪安全的重要屏障，是建设美丽中国和实现共同富裕的关键攻坚区域，黄河流域的生态保护和高质量发展关系着中华民族的伟大复兴与永续发展。国家高度重视黄河流域的治理、保护和发展问题，从有利于生产到人与自然的和谐再到高质量发展，不同历史阶段对于黄河的定位体现了黄河治理思路、方式与目标的调整和转变。2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展提升至重大国家战略，如何从国家层面做好顶层设计和战略谋划，加快建立流域经济社会发展与生态环境保护统筹协调机制，成为党中央、国务院的重大关切。
黄河流域长期以来存在一系列突出问题，包括水资源匮乏、水沙关系失衡、生态本底脆弱、系统环境超载等。这些问题凸显了流域发展模式转型的迫切需求：要从生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面，对生产生活方式进行调整和规范。然而，现有的黄河保护相关的法律体系还较为零散，无法充分满足流域大保护和大治理相协同的战略需求。为此，2020年8月31日，中共中央政治局召开会议审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出要系统梳理与黄河流域生态保护与高质量发展相关的法律法规，深入开展黄河立法基础性研究工作，适时启动相关立法工作，并于同年11月由水利部、发展改革委组织启动了黄河立法的起草工作。
在此之前，2020年7月，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）与生态环境部环境规划研究院联合牵头，组织专家学者开展黄河流域生态保护与高质量发展的立法策略研究。课题组在充分把握黄河流域发展总体方向的基础上，重点回答以下关键问题：（1）制约黄河流域生态保护和高质量发展的根本矛盾是什么，哪些问题和挑战亟须通过立法来解决？这部分问题的结论对应着此次立法的立法需求。（2）已有《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等法律法规是如何规制上述问题的，是否存在内容缺失、割裂以及不适用等现象，哪些内容需要在此次立法中进行明确、统筹和协调？这部分问题的结论对应着此次立法的立法内容。（3）相较于《长江保护法》，此次立法的思路、目标与需求有哪些特殊性？这部分问题的回答对应着此次立法的立法定位。（4）为适应流域大保护和大治理相协同的战略需求，需要配套哪些系统性、整体性的制度？这部分问题的回答对应着此次立法的立法关键。目前，课题组已经形成了包括战略报告、专题研究、立法草案和说明等在内的一系列成果，为推动黄河重大国家战略的实施和立法进程，拟将研究成果纳入CIDEG研究论丛结集出版。
本书的编撰队伍包括来自清华大学公共管理学院、生态环境部环境规划院、美国环保协会、清华大学水利系的多个团队和专家学者，从环境、生态、水利、经济、管理、法学等不同专业视角开展合作研究。全书分为立法策略和焦点议题上下两篇，上篇在识别黄河流域基本特征与突出问题、分析现有法律体系差距的基础上，提出了总体的立法思路、立法基础和立法框架(薛澜、陈玲、董煜、杨越、陈芸)；下篇围绕多个关键议题展开，包括：黄河流域的绿色发展(朱俊明、王清纯、范承铭、杜真)；黄河流域的长治久安(张曼、刘凤霞、周建军)；黄河流域的水资源(刘凤霞、张曼、周建军)；黄河流域的水生态(牟雪洁、张箫、柴慧霞、黄金、王夏晖)；黄河流域的水环境(路瑞、王波、刘瑞平、车璐璐)；黄河流域的文化保护(杨越、李瑶、毛恩惠、董靖)；黄河流域的空间管控(刘斯洋、许开鹏、王晶晶)；黄河流域的管理与协调机制(杜群、任文荭)；黄河流域的生态环境监管(迟妍妍、付乐、张丽苹、张信)；黄河流域的气候变化应对(田丹宇、高霁、祝子睿、杨君、秦虎)等。针对每个议题，作者阐述了立法意义、立法基础、立法思路、拟解决的突出问题以及立法内容，终形成完整的立法体系和立法建议。
此外，课题组成员分别赴往陕西、山西、河南、山东等地进行调研，深入了解黄河流域生态问题和产业发展现况，包括饮用水源地、水库和污水处理厂、监测站等的水量水质问题，煤化工厂、热电公司环保设备和大气污染防治问题，其他生态环境整治工作等，并拜访各省生态环境厅、水利厅、自然资源厅、住房城乡建设厅、林业局等以及省内地方相关部门的官员，组织专家对水资源短缺、污染治理、生态补偿机制等问题进行深入讨论，相关调查研究结果也一并编入本书。
本书的面世得益于一系列机构和专家的远见卓识和辛苦努力。美国环保协会（EDF）早在2020年初《黄河保护法》尚未列入立法议程时，即提出该课题的研究建议，并提供了前期研究资助。在本书的撰写过程中，编委会成员为课题研究和书稿撰写付出了辛勤努力，大家在防控新冠肺炎疫情的情况下仍然坚持密切合作、频繁研讨、实地调研，才得以顺利完成写作，作为主编，我们对各位致以热烈祝贺和诚挚谢意！ 我们还得到了众多机构和学者的鼎力支持，感谢生态环境部黄河流域生态环境监督管理局张柏山，清华大学公共管理学院王亚华，中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所胡静，西北大学法学院王社坤对此书稿的修改提出了宝贵意见。此外，我们还要感谢清华大学产业发展与环境治理研究中心黄海莉、潘莎莉两位女士提供的行政支持，感谢该中心陈玲、杨越、陈芸、朱彦、王钟毓对全书的审校和校对。后，感谢上海人民出版社对本书出版给予的大力支持，他们的高效工作使本书得以及时面世。我们对以上机构和人员致以诚挚的感谢和敬意。
编者序iii跨行政区域的流域保护和治理问题一直是世界各国所面临的难题，积极推进《长江保护法》《黄河保护法》等重点流域特别法的立法过程，既可以从结构上弥补我国流域综合管理法的暂时缺位，从功能上破解现有涉水四法的立法盲区和立法冲突，还能为今后形成更广泛层面适用的流域一般法提供实践经验和立法基础。后，希望本书提供的立法框架以及针对焦点议题的立法建议能够为此次黄河立法工作提供扎实的策略依据和智力支持。
薛澜，清华大学文科资深教授兼苏世民书院院长。同时兼任清华大学工程科技战略研究院副院长，清华大学产业发展与环境治理研究中心学术委员会联席主席。
王夏晖，生态环境部环境规划院副总工程师，中国环境科学学会环境规划专业委员会副主任委员。
张建宇，美国环保协会（EDF）全球副总裁、中国项目创始人、北京办公室首席代表。在他的带领下，美国环保协会成为自2017年《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理办法》实施以来，首*由生态环境部作为业务主管单位的注册境外非政府组织。
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