世界各国首都法汇编（第一卷）_韩明生著_9787519747169

首都作为主权国家的政治象征，不仅起着整合和统一国家的作用，还对国家的政治、文化、社会乃至经济发展都起着重要影响。首都在国家治理体系中处于十分特殊的地位，首都治理是国家治理的重要组成部分。为此，有些国家对首都进行了专门立法，明确首都在法律上的特殊地位。还有些国家虽未对首都进行专门立法，但藉由宪法惯例或政治传统，赋予首都以特殊的地位和权力。为此，本书搜集整理翻译了14个国家的首都法。在形式上，这些立法揭示了首都法的类型、特征、种类和功能。在内容上，这些立法呈现出多元的首都地位、治理模式、中央与首都的权力划分、特殊机制和政策等。以期对中国首都法研究和制定起到一定的示范和借鉴意义。

序　　言

自青年时代，负笈京师，我在这座城市工作和生活了三十多年，已经把首都北京视为自己的第二故乡。首都属于国家制度体系的一部分，宪法赋予首都独特的凝聚公民国家认同的功能以及崇高的宪制地位。然而，对于首都相关的宪法问题的研究，长期以来没有引起国内宪法学界的足够重视，研究成果不多，有限的研究成果也难成体系。当然，这与中国宪法学有更多、更重要的问题需要研究有关。两年前，本书的译者韩明生报考我的博士研究生，提交了以“作为宪法问题的首都”为题的研究计划。我对该选题颇为赞赏，并鼓励他多收集资料、多用心思考，争取在这一研究领域有所建树，为即将启动的首都立法提供智识。
从宪法学角度而言，首都的重要性自不待言，其作为*高国家机关所在地，是国家权力的象征，也是中央政府履行职能的场所。不同于其他地方政府，首都具有特定的宪法身份。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。如何实现首都治理体系和治理能力的现代化，关键在于依法治都，应当适时制定一部首都法。实际上，首都法并不是一个陌生的词汇，早在20世纪就有学者和人大代表公开呼吁制定首都法，世界上也有很多国家制定出台了首都法。然而，客观地说，国内学术界对于首都立法的外国资料译介及比较研究非常稀缺，学术和理论供给是不足的。
目前，我国制定首都法仍然有许多基础理论问题尚待解决，一是首都法的概念、特征和种类；二是首都的地位，首都的宪治保障，首都与中央政府的事权划分以及首都利益与国家利益的平衡；三是首都治理的特殊性以及首都对于公民基本权利的特殊限制等。结合我对首都法的理解，借此作序的机会，我主要谈一下首都法的概念、特征和功能，也是对本书译者下一阶段研究的期许。
我认为，首都法是指国家*高立法机关对于首都某一事项或某些事项的专门立法。首都法一般具有以下特征：一是形式特征。在法律位阶上，首都法属于宪法保留或法律保留的范畴，一般应由国家*高立法机关对首都进行专门立法（也有*高国家行政机关就首都的某一事项进行立法的情况）。二是内容特征。在内容上，首都法有自己特定的调整领域，一般规定首都的选址、名称、区域、行政区划、地位、*高国家机关驻地、与中央政府的关系、首都地方政府保障首都功能的权利和义务、国家对于首都的补偿、首都预算、首都地方政权的组织形式、机构设置及其职权划分，等等。三是类型特征。首都法既可以是一部综合性的法典，也可以是关于首都事项的单行法，如首都选址法、首都规划法、首都地位法、首都地方组织法及首都发展促进法等。只要是专门规定首都某一或某些事项的单行中央立法，都可以归之于首都法的领域。当然，在立法技术和时机较为成熟时，可以考虑制定一部综合性的首都法典。
首都法主要具有三方面功能。一是明确首都的法律地位，平衡国家利益和地方利益。一般而言，首都在一国的行政区划中具有双重地位，一方面是首都，另一方面是地方政府。一座城市一旦被定都，就要服从和服务于国家利益，城市的一切工作都要紧紧围绕首都功能，以国家为根本遵循和统领。明确首都的法律地位主要是指明确首都与中央政府之间的关系以及首都在行政区划中的特殊地位。平衡利益是大多数国家在管理首都中所面临的共同问题，既要为整个城市提供足够的政府服务，又要在首都地方政府（尤其是当地居民）利益和国家利益之间实现公平或适当的平衡。部分国家对首都提供额外财政支持，这在某种意义上减轻了首都地方政府和公民的负担，平衡了国家利益和地方利益。二是实施特殊机制和政策，着力保障首都功能的履行。首都是一种特殊城市。首都地方政府与中央政府的关系，一方面，要受到中央政府与一般地方政府关系的约束；另一方面，也体现出超*中央政府与地方政府一般关系的特殊关系。这种特殊关系既有可能赋予首都地方政府超*一般地方政府的权力，也有可能使首都地方政府缺失一些其他地方政府行事的自主权。三是突出保护首都象征功能，促进国家整合和统一。首都是一个国家国民的爱国热情、公民理性和国家认同之寄托所在，是一个国家得以整合的重要元素。作为国家象征，首都应当在文化上具有代表性、多样性和包容性。因此，要突出对首都载体的保护，要保证民族文化的典型特征，促进首都和国家的有形和无形文化价值以及民族文化建设，以满足首都和国家文化保护和发展的要求。
中华人民共和国成立后，历部宪法都对首都作出了规定。首都与国旗、国歌和国徽同属国家象征，目前仅首都没有专门立法。首都条款作为宪法规范，实际上已经赋予了立法者制定首都法的义务。北京的“四个中心”城市战略定位都是从国家站位出发的，没有一项是从区域或地方来定位的，这与其他省、自治区和直辖市形成鲜明对比。然而，在我国现行法律体系中，还没有一部专门用来确定中央政府与首都地方政府关系的基本法。这与首都作为特殊类型的地方行政建制不相适应，也在很大程度上影响了首都功能的正常发挥。在新的时代背景下，首都的特殊性要求不断提高城市法治水平，建设法治中国首善之区，努力使北京成为社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚*好的城市，向全世界展现法治之都、文明之都的良好形象。
韩明生是我指导的硕士和博士，硕士毕业后任职于法院，从事行政审判工作。他一直热爱读书和思考，在工作多年后，选择在职攻读博士学位。他对首都研究有着非常浓厚的兴趣，收集、整理了一些国家首都法条文，并将其翻译成书，花费了比较多的时间和精力。译事艰辛，翻译法律条文更是不易。作为首都法研究的阶段性成果，该译著的出版在很大程度上填补了首都法研究的一个空白，对于我国正在进行的首都立法也具有一定的借鉴和参考价值，其学术价值和实践价值都是值得肯定的。在本书出版之际，应约写下以上文字，以为序。

中国政法大学法学院
李树忠
2020年12月

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