全书共分为四大部分：第*部分揭示问题（第*章、第二章），针对科研经费管理中存在的痼疾，特别是对矛盾冲突焦点进行分析，以凸显其法源、法理及法则创新的必要性和迫切性。第二部分法源探寻（第三章、第四章），以历史观纵向梳理我国科研经费管理沿革及规则渊源，以现代观横向比较各国科研经费监管规则及经费来源属性差异，以获取法理及法则创新的历史和现实依据。第三部分应然性法理法则论证（第五章、第六章），即科研经费管理法理法则之属性辨析，力求使科研经费管理从观念到规则在法治位阶上得到提升。第四部分法则创设与完善（第七章、第八章），科研经费分类分层分项规范管理法律制度设计及配套法则完善，使科研经费管理被纳入科研本位的法律规制范畴。

前　言

《科研经费管理：法源法理及法则创新研究》是在部级项目以优秀结题后针对国家新发布的一系列文件，经过一年多再思考，补充研究形成的成果。全书共分为四大部分：第*部分揭示问题（第*章、第二章），针对科研经费管理中存在的痼疾，特别是对矛盾冲突焦点进行分析，以凸显其法源、法理及法则创新的必要性和迫切性。第二部分法源探寻（第三章、第四章），以历史观纵向梳理我国科研经费管理沿革及规则渊源，以现代观横向比较各国科研经费监管规则及经费来源属性差异，以获取法理及法则创新的历史和现实依据。第三部分应然性法理法则论证（第五章、第六章），即科研经费管理法理法则之属性辨析，力求使科研经费管理从观念到规则在法治位阶上得到提升。第四部分法则创设与完善（第七章、第八章），科研经费分类分层分项规范管理法律制度设计及配套法则完善，使科研经费管理被纳入科研本位的法律规制范畴。
本书研究成果雏形形成于2015年，恰与党和国家发布一系列文件强力推进科技创新与加强科研经费管理的进程同步。由于科研经费管理的体制机制创新，不仅关涉宏观层面科研的战略地位、资源配置、公平与效率等问题，而且也决定着微观层面对科研经费管理的科学合理指导；不仅与科研主体的研究对象、方式、方法、路径、地域等密不可分，而且与项目负责人及成员的经济利益密切相关。看似简单的科研经费的分配和使用，从预算、执行过程到验收的各个环节，背后实则涉及科研及其经费管理的战略路线的选择和自上而下的管理规则体系设计，内容面广，文件浩繁，加之自然科学与社会科学研究条件泾渭分明，因此，本书设定有限主题，主要从社会科学领域科研经费管理角度进行研究，也为贯彻执行和进一步完善2016年9月出台的《国家社会科学基金资金管理办法》(财教〔2016〕304号)提供理论与现实依据。
第*章　科研经费管理中存在的痼疾
当前，在科研经费管理中存在三大突出问题：国家层面的科研激励制度与管控制度失衡、科研经费使用者的行为失范和科研项目承担单位的管理失准。
一、长期以来，有的科研经费管理规则制定者和经费管理者因缺乏人本意识和契约精神，缺乏对科研活动特殊性的认识，在激发创新创造还是提高资金效益的观念博弈中往往倾向于以提高资金效益为主导，在营造宽松的学术氛围和加强监督约束两相权衡时，按照科层式行政化管理的路径依赖也倾向于选择后者,导致了科研经费管理规则在制定和操作中的失衡。
二、在科研人员经费使用中，除少数人有目的地谋取私利，违法乱纪，挪用和侵占国家资金外，大部分经费使用中的失范与制度规则不完善直接相关。
三、科研单位监管失准，表现为利益主体权责不清、资金归属不明；管理单位的角色“缺位”和“越位”并存；科层管理的行政化趋势严重，管理观念落后，政策理解能力不高等。
第二章　科研经费管理中各类矛盾焦点分析
我国正处于社会转型时期，各项制度的立、改、废频繁，科研经费管理制度同样处在一个从“放任”到“紧缩”的变革过程中，新旧制度交替使科研经费管理中面临规则适应的矛盾与冲突。社会科学与自然科学无论在评价机制还是学科研究的内在规律方面都具有较大差异性，科研经费管理不能“一刀切”。长期以来，社会科学领域的管理制度，特别是经费管理制度，存在“制度供给不足”和“制度供给错位”的矛盾与冲突。
如何看待上述问题？
首先，正视社会科学经费管理独特的规律和内在要求，坚持“人本主义”的价值取向，选择“基础研究为主、对策研究为辅”的资助侧重点，经费来源应以国家财政资金支持为主，强调相对合理、注重公平的经费使用原则，采取干预的适度性与可行性的经费分配方案，依法推动经费管理制度的建立与完善。
其次，推进科研成果各项要素与科研经费管理规则的有机融合。社会科学成果的评价要素包括：学术价值、社会价值、社会影响、难易程度和学术规范等。由于学术价值的非计量性、社会价值的非市场应用性、社会影响的滞后性、难易程度的非显见性以及学术规范的严格性，以质量为导向的经费拨款模式是研究经费管理的共同思路，应强化以同行评议结果决定科研立项与否（包括划拨科研项目前期经费）；以中期管理决定后期经费的划拨；以“他引率”决定预留经费的划拨（预留经费应当带有激励性质）等措施。
第三章　我国科研经费管理沿革及规则渊源
以历史观纵向梳理我国科研经费管理沿革及规则渊源，揭示我国科研经费管理制度变迁的内在逻辑和价值选择与判断，探析科研经费管理的规则渊源，从中获取法理及法则创新的客观依据。
一、我国科研经费管理大致经历了三个阶段：一是计划式的经费管理阶段（1949~1978年）。在这一阶段，科研经费由国家财政通过科学事业费、科技三项费用和科技基建费的形式统一划拨，科研经费的收入与支出以科研机构为核算单位，采取统收统支的管理方式，具有鲜明的“大锅饭”性质。二是探索式的分类经费管理阶段（1978~2000年）。在这一阶段，“合同制”逐渐成为我国科研活动的主要管理模式。科研经费的来源突破由国家财政拨付的单一模式，开始尝试向市场寻求资金。国家根据不同科研计划的性质与特点，实行分类的经费管理制度。三是逐步深化的课题预决算管理阶段（2001年至今）。在这一阶段，“课题制”成为科研活动的主要管理模式，科研经费管理也逐步演化成以课题核算为中心、以课题负责人和课题依托单位为主体、以经费的预决算管理为主要内容的制度。
二、上述制度变迁呈现以下特点：一是从粗放型向规范化和精细型转变；二是从单一化向多元化转变；三是从计划性向自主性转变；四是从管理导向型向激励导向型转变。
三、总体而言，我国科研经费管理制度在不断进行调整与完善，但仍囿于计划经济体制之下的管理思路，国家对科研机构仍按行政机关或事业单位进行管理，对科研经费的管理仍以纵向经费为主并沿袭传统的财政预算模式，科研人员的工资薪酬体系亦与行政机关或事业单位人员无异。由于我国科研经费管理制度的变革基本属于自上而下的政府及行政财政经费管理制度主导行为，存在较严重的路径依赖。为此，这种制度与调整对象的错位正凸显了法理及法则创新之势在必行。
第四章　域外科研经费监管规则及经费来源属性差异

在所有科研经费监管进路中，美国、欧盟和澳大利亚的做法各具代表性，考察上述典型域外科研经费管理中*具特殊性实践，为我国科研经费改革提供适当有益参考。
1.美国科研经费管理呈现分散型特色，该模式秉承以人为本和自由竞争相结合之监管理念，既有的“联邦政府（≥60%）+高校（22%）+州与地方政府（6%）+市场主体（6%）”之资助格局，近年来随着官方投入锐减与市场投入增加被打破。依据经费来源结合项目运行情况，美国终演变成“联邦政府部门法律法规—资助方政策—高校政策—院系政策”等四层次涵盖常规与非常规管理之科研管理政策和由“政府—主管部门—科研部门—审计部门”等四主体共同负责之全过程、多角度监管机制。同时，在高校内部设立兼具专业性与服务性之专门管理机构。
2.欧盟科研经费管理呈现集中型特色，其在统一系列框架计划形式［现为欧盟第八研发框架计划（8th Framework Programme）］下实施科研经费管理实践。申言之，在该模式下具体践行政府集中设立专业化科研经费管理机构、实施淡化国别的灵活性筹资方式、推广信息化科研经费管理流程、倡导国别化下重惩罚的科研信用机制。
3.澳大利亚科研经费管理历经了从“政府主导”到“政府引导”之转型，在政府引导下积极引进市场主体参与科研经费管理，推动科研经费管理向市场化方向改革。详言之，政府通过税收激励政策等引导市场自主增加科研经费，澳大利亚研究委委员会发布的卓越研究报告（Excellence in Research for Australia，ERA）评估强调科研转化问题，其结果与科研经费分配呈正相关，以科研诚信管理为核心之监管机制也逐渐强化非官方主体的作用。
我国科研经费管理应该实现从“重物轻人”到“以人为本”之理念转变、推动从“政策之治”到“法律之治”之治理转型、促进“政府—市场”各行其道之经费来源体系改进、建立内外部监管相结合之全方位监督制度、构建“互联网+科研经费管理”之信息化管理新模式、锻造兼具服务型和专业型之科研经费管理队伍。
第五章　科研经费管理法律理念和原则论证
针对科研经费管理中存在的问题，完善规则，摆正主次，强化服务意识，首先要确立法律理念和原则，方能达到管理有序、经费投入有效的目的。
1.坚持“人本主义”的法律理念和原则。科研有赖于人的智能得到创造性开发利用，科研经费管理制度作为规范科研经费使用的规则设计，其出发点和*终归属必然要求秉承“人本主义”的理念和原则，因为无论如何，科研创意只能出自个体，而科研经费只是辅助科研主体——人的科研活动而已。具体应该体现在：以信用制度代替基于不信任建立的发票管理制度；以成果导向代替经费使用导向；以设置合理的报酬制度和救济制度等体现对科研工作者的人文关怀、尊重和友好。
2．坚持“矛盾衡平”的法律理念和原则。科研经费管理涉及多方主体、多元化的经费来源途径、多层次的项目等，多种矛盾及关系错综复杂，必须衡平四大矛盾及关系，即学术自由与强化管理之间的关系；政府、市场与社会三者之间的关系；基础理论研究、应用研究与事务性研究之间的关系；竞争性经费与稳定性经费之间的关系。
3.坚持“权利义务对等”的法律理念和原则。制定科研经费管理制度必须从科研项目设立机构、科研项目监督机构以及课题组三个组织系统的角度，贯彻权利义务对等的法律理念和原则。
4.坚持“成本效益”的法律理念和原则。科研经费管理制度能否为社会所接受和遵行，应从预算、使用、监督等各个管理环节进行“成本效益”考量。减少制度成本及风险，提高科研经费使用效益，减少守法成本和增加违法成本都应成为制度设计时必须遵循的法律理念和原则。
第六章　科研经费管理法律规则位阶探索
基于法律规则的目的性、形式化、明确性、普遍性、稳定性和强制性的优势，科研经费管理法律规则位阶的法制跃迁，是解决既有规则政出多门、规定庞杂、以政代法、权责模糊等形式和内容问题的*佳途径。其具体步骤主要有：
1.厘清科研项目合同的法律属性。实践中我国主要以科研合同的方式来管理科研项目，故科研合同是动态呈现科研经费管理法律规则的工具，其法律属性的定性是管理科研经费的重要先决问题。应明确科研合同的性质为民事合同而非行政合同。此定性有四个优势：有利于扭转项目合同双方当事人之间权利义务不对等的局面；有利于督促项目承担者全面履行合同义务，进而促进项目合同目标的实现；有利于保证项目合同履行结果评价标准和方式的客观化与科学化；有利于规范项目合同的经费预算，提高政府财政资金的使用效益。
2.明确科研项目合同的经济特征。科研项目合同是非对称信息基础上的不完全委托代理契约，由于合同间双方存在显著的信息不对称，在委托人自由选择受托人时，存在较大的逆向选择风险及道德风险。因此，完全按照民事合同的规则去管理纵向科研活动，并不能必然实现合同效用的“帕累托改进”。经济学通过设定“锦标赛”模式，有效地弥补了信息不对称的缺点，应当通过将上述模式纳入立法路径，赋予该种解决方式以法律约束力。
3.简化规则并遵循合同通常约束。委托人及受托人（项目负责人）应以合同方式明确双方间权利义务，双方应当严守合同。委托人主要的权利是对预算执行情况进行中期检查以及*后的评估验收，其义务是公平合理地配置科研资源。受托人所在单位的主要权利是就科研经费支出的真实性进行实质审查，义务是做好科研活动的服务支撑和财务核算工作。受托人的主要权利是自主进行科研安排和决定经费使用，合同条款中应明确取消劳务费、咨询费比例限制的规定，其义务是依约提交高质量的科研成果，如有违约将依民事法律规定承担相应责任。
4.参考合作合同设置协议条款架构。由于立法目的、激励机制和法律规则难以妥善契合，纵向科研项目的条款和法律架构设定，实则并不全然能参照民法承揽合同的相关规则。此时可以参照经济法改善准公共产品供给的“合作合同”模式。委托人的角色将由“管理者”或全无责任的“出资者”转向“合作者”，其负有出资、监督、指导以及对外承担责任的义务。

张怡
生于四川省成都市，祖籍上海市。西南政法大学法学学士（1982年），西南财经大学经济学博士（2001年）。先后在西南财经大学、海南大学、西南政法大学等单位从事教学和科研工作。现任西南政法大学法学教授（二级教授）、博士研究生导师、博士后合作导师，教育部学位中心博士/硕士研究生学位论文评审专家，国家社科基金通讯评审专家，西南政法大学校学位委员会委员,西南政法大学校普通本科招生委员会委员，西南政法大学税务专业学位研究生教育指导委员会主任，中国财税法治研究院执行院长，西南政法大学财税法研究中心主任。
兼任中国法学会财税法学研究会副会长、世界税法研究会（ITLA）理事、海峡两岸关系法学研究会理事、中国法学会经济法学研究会理事、重庆市法学会学术委员会委员、重庆市法学会财税法学研究会会长、重庆市税务学会副会长、重庆仲裁委员会专家咨询委员，西北政法大学兼职教授。
在国内外重要刊物发表论文70余篇，独著与合著包括学术著作在内的各类书籍30余部。其中《衡平税法研究》2011年成功入选《国家哲学社会科学成果文库》，并获中国法学会第三届中国法学优秀成果（专著）二等奖。主持和承担含国家*、国家*重大招标项目子项目在内的各类课题30余项。科研成果获含国家*、省部级以上奖励在内的各类奖项20余项。获重庆市级巾帼标兵称号，入选第三届中国杰出人文社会科学家名单。

目录
第一章　科研经费管理中存在的痼疾
　一、完善科研经费管理法律规制的必要性和迫切性
　二、我国当前科研经费管理乱象及成因
　　（一）国家科研资金制度性失衡问题及成因分析
　　（二）科研人员经费使用制度性失范问题及成因分析
　　（三）科研单位监管制度性失效问题
　三、我国科研经费管理研究综述及问题揭示
　　（一）我国科研经费管理的问题、原因及对策
　　（二）科研资金使用的效率效益分析
　　（三）国际经验与启示借鉴
　　（四）构建科研经费新的管理模式
　　（五）科研经费管理的法治路径
第二章　科研经费管理中各类矛盾焦点分析
　一、科研经费管理使用从“放任”到“紧缩”的弊端分析
　　（一）“放任”型经费管理的表现及其弊端
　　（二）“紧缩”型经费管理的表现及其弊端
　　（三）从“放任”到“紧缩”的弊端分析——基于制度摩擦
成本的视角
　二、社会科学成果与自然科学技术质量评价机制的差异性
分析
　　（一）社会科学与自然科学在研究方面的差异
　　（二）社会科学成果与自然科学技术质量评价机制方面的
差异
　三、社会科学科研经费管理的规律及内在要求探讨
　　（一）“人本主义”的价值取向
　　（二）“基础研究为主、对策研究为辅”的资助侧重点选择
　　（三）国家财政资金支持为主的经费来源
　　（四）相对更加注重公平的经费使用原则
　　（五）基于干预的适度性与可行性的经费分配
　　（六）以法治推动经费管理的制度支撑
　四、社会科学成果质量评价各项要素与科研经费管理规则的
有机融合
　　（一）社会科学研究成果要素的特点
　　（二）融合社会科学成果各项要素与科研经费管理规则的
基本思路
第三章　我国科研经费管理沿革及规则渊源
　一、我国科研经费管理制度的演进历程
　　（一）计划式的经费管理阶段（1949~1978年）
　　（二）探索式的分类经费管理阶段（1978~2000年）
　　（三）逐步深化的课题预决算管理阶段（2001年至今）
　二、我国科研经费管理制度变迁的特点
　　（一）从粗放型向精细型转变
　　（二）从单一化向多元化转变
　　（三）从计划性向自主性转变
　　（四）从管理导向型向激励导向型转变
　三、我国科研经费管理制度演进的问题揭示及原因分析
　　（一）问题揭示：计划经济时代管理模式的沿袭
　　（二）原因分析：政府主导、自上而下制度变迁的路径依赖
第四章　域外科研经费监管规则及经费来源属性差异
　一、美国科研经费管理实践：分散型模式之观察
　　（一）秉承以人为本和自由竞争相结合的科研经费管理理念
　　（二）形成系统严格的科研经费管理法律体系
　　（三）拓展多渠道的科研经费来源
　　（四）设立分散式下专业服务型科研经费管理机构
　　（五）实施全过程多角度的科研经费监督机制
　二、欧盟科研经费管理实践：集中型模式之检视
　　（一）设立专业化的科研经费管理机构
　　（二）推行淡化国别的灵活性筹资方式
　　（三）实施信息化科研经费管理流程
　　（四）倡导国别化下重惩罚的科研信用机制
　三、澳大利亚科研经费管理实践：从“政府主导”到“政府引导”
之考察
　　（一）推行政府引导市场化改革的经费投入方式
　　（二）实施ERA评估结果与科研经费分配呈正相关的科研
经费分配模式
　　（三）注重以科研诚信管理为核心的科研经费监管机制
　四、域外科研经费监管规则的启示：从理念到制度之修正
　　（一）科研经费监管理念：从“重物轻人”到“以人为本”
　　（二）科研经费治理模式：从“政策之治”到“法律之治”
　　（三）科研经费来源体系：推动“政府—市场”各行其是
　　（四）科研经费监督制度：完善全方位的内外部相结合机制
　　（五）科研经费信息化管理：构建“互联网+科研经费管理”
新模式
　　（六）科研经费管理人员：锻造兼具服务型和专业型队伍
第五章　科研经费管理法律理念和原则论证
　一、“人本主义”的法律理念和原则
　　（一）人本主义概述
　　（二）人本主义对完善科研经费管理制度的价值
　　（三）人本主义对科研经费管理具体制度的指引
　二、“矛盾衡平”的法律理念和原则
　　（一）衡平学术自由与经费管理之间的矛盾
　　（二）衡平政府、市场与社会三者之间的矛盾
　　（三）衡平基础研究、应用研究与事务性研究之间的矛盾
　　（四）衡平竞争性经费与稳定性经费之间的矛盾
　三、“权利义务对等”的法律理念和原则
　　（一）科研经费管理的本质
　　（二）科研项目设立机构的权利义务对等
　　（三）科研项目监督机构的权利义务对等
　　（四）课题组的权利义务对等
　四、“成本效益”的法律理念和原则
　　（一）“成本收益”概述
　　（二）减少制度成本
　　（三）提高科研经费使用效益
　　（四）减少守法成本
第六章　科研经费管理法律规则位阶探索
　一、现行科研经费管理的法律规则存在的问题及原因
　　（一）法律法规缺位致使政策实际主导科研经费管理
　　（二）科研经费管理法律规则的层次较低且来源庞杂
　　（三）没有根据实际情况进行科研经费管理的区别化立法
　二、科研经费管理的法律规则制度优化研究
　　（一）科研经费管理应契合科研机构去行政化趋势
　　（二）科研经费管理法律规则法制化的若干优势
　三、科研合同的法律属性和经济实质探讨
　　（一）科研合同的法律属性应当为民事合同
　　（二）纵向合同的经济实质是基于非对称信息基础的不完全
契约
　　（三）纵向科研合同的合作合同性质界说
　四、完善科研经费管理办法的法制化提升路径
　五、科研经费管理办法法制提升的具体措施
　　（一）提升立法过程中的民主参与度
　　（二）可以借鉴其他国家和地区经验
　　（三）注意与其他相关法律之间的衔接
第七章　科研经费分类分层分项规范管理法律制度创设
　一、以不同类型和层级的需求规划预算和使用
　　（一）自然科学与社会科学研究经费管理的差异
　　（二）自然科学研究经费的预算构成及费用报销
　　（三）人文社会科学研究经费的预算构成及费用报销
　二、依属性划分不同项目经费预算和使用
　三、横向协议依当事双方约定规划预算和使用
第八章　相关配套措施及规则创设
　一、科研经费报销管理纳入“简略化”规制
　　（一）科研经费管理理念——从“以钱为本”向“以人为本”
转化
　　（二）科研经费报销原则——“票据化”原则向真实性原则
转化
　　（三）科研经费报销程序——领导审批制向课题负责人制
转化
　二、成果质量评价机制为经费合理使用的必备依据
　　（一）其他国家的成果质量评价机制
　　（二）我国人文社会科学成果的不足
　　（三）对我国人文社会科学成果评价的建议
　三、财税建制鼓励优化配置科研资源
　　（一）科研经费税收主体资格认定问题
　　（二）科研经费涉及的税种及优惠
　　（三）科研经费税收规定的配套协调
　四、强化科研经费管理人员的服务意识
　　（一）坚持以科研人员为本的服务宗旨
　　（二）体现合理、透明、高效的服务原则
　　（三）创新服务模式
　五、发票报销与管理规则的改善
　　（一）明确无须发票报销走账的科研经费范围和比例
　　（二）优化发票报销走账
　　（三）优化发票报销流程
参考文献