山东省普惠金融发展报告_孙国茂主编_9787520155533

本书以加快推进山东省普惠金融体系建设为宗旨，从商业银行、村镇银行、小微金融机构以及新型农村合作金融四个领域分析山东省发展普惠金融的优势条件和发展过程中存在的问题，提出对策建议。报告以民间借贷、网络借贷以及小额贷款等普惠金融组织为例，分析山东普惠金融监管模式，指出风险防范工作重点，并以全省110家农村商业银行及枣庄市普惠金融改革试验区为分析对象进行专项研究。

序言　促进普惠金融与精准扶贫深度融合董龙训董龙训，山东省金融学会常务副会长。金融制度演变至今，由于“金融租金门槛”、市场结构差异和供求失衡等因素的存在，金融市场上的各个经济主体难以享受公平、公开的交易机会，资金借贷并非完全由资金需求者的预期偿还能力决定，金融排斥问题无处不在。普惠金融是联合国为了解决金融排斥问题而提出的，目的是在平等、商业利益可持续原则的基础上，以可负担的成本为社会各阶层和群体提供全方位、有价值的金融服务。“普”是指人人可得，强调金融服务的普遍性，体现的是平等权利；“惠”是指惠及百姓，强调金融服务的目的在于便利百姓。对于中国而言，这一理念与中国所提倡的“包容性发展”“和谐发展”等战略思想一致。中国对发展普惠金融高度重视。2013年11月，党的十八届三中全会正式提出发展普惠金融。2015年12月31日，国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016～2020年)》，从国家层面确定了发展普惠金融的战略意义。2016年，在中国政府的积极推动下，G20领导人杭州峰会正式通过了G20数字普惠金融高级原则，这是国际社会就利用信息技术促进普惠金融推出的第一份高级别文件。这是中国对全球经济、金融特别是扶贫、普惠事业的一个贡献。习近平总书记在党的十九大报告和全国金融工作会议上都强调要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。这为发展普惠金融、推动精准扶贫提供了遵循。党的十九大报告指出，在全面建成小康社会的决胜期，要抓重点、补短板、强弱项。一直以来，金融领域的弱项和短板是为小微企业、农民、低收入人群等提供服务不足。普惠金融是现有金融体系的有益补充，是当前我国扶持中小经济体和“三农”经济发展的重要举措。2018年是我国脱贫攻坚三年行动的开局之年，是打赢精准脱贫攻坚战的重要一年。2018年的中央一号文件要求，做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接，普惠金融重点要放在乡村。2018年《政府工作报告》再次强调，支持金融机构扩展普惠金融业务。坚决打好三大攻坚战，加大精准脱贫力度。2018年2月14日中国银监会发布的《关于做好2018年三农和扶贫金融服务工作的通知》（银监办发〔2018〕46号）指出：应将普惠金融重点放在农村，扩大基础金融服务范围，加大金融资源倾斜力度。普惠金融通过减少信息不对称，拓宽了贫困群体的资金获取渠道，降低了信贷门槛和资金使用成本，在解决贫困群体融资难题、推进农村地区扶贫进程方面，有着不可替代的优越性。普惠金融可以使信贷资源精准投放到贫困人群手中，改变了以往“大水漫灌”的粗放式发放信贷资金，转而以“定点滴灌”的精准方式来发放贷款，避免中间环节损失，直接作用于贫困源头。普惠金融扶贫带有较大的杠杆性，扶贫效果较财政补贴等方式效率更高。普之城乡，惠之于民。普惠金融作为一种没有差异性的、类似于阳光的准公共品，是扶贫工作中不可缺少的金融服务。但随着扶贫工作的不断推进，扶贫工作进入了前所未有的攻坚期。对于这一特殊阶段，精准扶贫成为攻坚克难的良方。普惠金融的发展为精准扶贫工作提供了一个重要着眼点和有力支撑，通过普惠金融推进精准扶贫工作，已经成为当前我国精准扶贫工作的一项共识。推进精准扶贫，金融扶贫不可或缺。金融扶贫是精准扶贫工作的重要组成部分。普惠金融将贫困群体纳入重点目标客户，是实现金融扶贫普惠效应的重要体现，也是实现精准脱贫的重要手段。同时，精准扶贫也会倒逼金融改革创新，不断拓展金融服务扶贫开发的领域和范围。传统金融理论认为可通过金融深化的就业效应和收入分配效应，以促进经济增长并提高居民收入，进而实现反贫困的目的。但金融深化更多强调的是金融发展的深度，而普惠金融强调的是金融服务的可得性和便利性，更强调的是金融的广度。因此，普惠金融促进收入差距缩小的机制有自身的特殊性。普惠金融在服务对象、发展方式、创新要求、持续性要求、精准化要求等方面均与精准扶贫保持了良好的一致性，因此在普惠金融的背景下，金融可作为精准扶贫的支持手段。经济的发展离不开原始资本的积累，金融又是资本形成的重要途径。普惠金融有利于贫困地区发展，精准扶贫为贫困地区的扶贫攻坚提出了工作方向，二者在扶贫工作上的协同性使得普惠金融在贫困地区的经济发展中扮演着重要的角色。金融机构的资金可以推动贫困地区的产业发展，是贫困地区经济发展的源泉。精准扶贫不同于以往“输血式”的粗放式扶贫，其目的在于构建“造血式”的扶贫模式，其所构建的扶贫模式的长效机制，与普惠金融的可持续性发展特征相符。在实际执行中，普惠金融与精准扶贫在手段、目标等方面存在一定的一致性，发展普惠金融促进精准扶贫有明显的普适性和优越性。金融精准扶贫是从金融的角度为扶贫攻坚提供全方位的金融支撑，以脱贫为目标，统筹协调宏观政策、财政政策、金融政策、产业政策等，在商业利益可持续的基础上创新信贷产品和服务方式，以较低的成本实现金融资源的合理配置。目前，我国在金融精准扶贫工作中所运用的方式主要是特惠金融的手段，而非普惠金融的方法。特惠金融是指以补贴方式提供的优惠性融资或保险等金融形态，这是一种政策性金融。普惠金融的实质是扶持传统金融不愿意或难以服务的弱势群体，且能实现组织机构自身可持续发展的金融体系。在党中央、国务院的高度重视和大力推动下，我国多层次、广覆盖的普惠金融机构和普惠金融产品体系基本形成，金融服务的可获得性持续提升。在此背景下，普惠金融发展意识正逐渐深入人心，金融精准扶贫在这种理念中得到了比较好的发展。普惠金融支持精准扶贫的意义有两点：首先，精准扶贫以普惠金融为前提条件，以金融精准扶贫为中心，改善了贫困地区的生产生活状况，拓宽了其资金来源，将各种生产要素（人才、技术等）引入贫困地区，在贫困地区形成市场化经济体制，不断地为贫困地区输送“血液”，增强扶贫的成效；其次，利用金融推动精准扶贫工作，体现了我国金融部门和企业应该履行的社会责任，也是我国政府弥补“市场失灵”、促进经济发展均衡的重要举措。金融精准扶贫是脱贫攻坚的源头活水和新鲜血液。民之所盼、民之所需、民之所急，是新时代金融改革发展的行动指向。我们的金融扶贫如何从依靠财政大量投入的特惠金融转变到普惠金融以及真正践行普惠金融的理念和要求，在我国，这至今仍是一个难点和痛点。国际经验表明，通过深化普惠金融服务可以惠及部分贫困群体，精准扶贫离不开健全、高效的普惠金融体系。因此，首先，要在思想上正确认识普惠金融与精准扶贫的关系，这是二者有效协调的基础；其次，完善普惠金融自身体系建设是提升普惠金融服务效果的重要前提。普惠金融制度创新非常重要，有效推进精准扶贫需要进一步优化普惠金融组织体系与市场体系，主要是发展符合市场发展规律的小型金融服务机构，建立层次多、覆盖广、持续性高的金融服务体系，促使金融服务体系由政府主导向市场主导转变。要加强普惠金融发展规划，将普惠金融与精准扶贫上升为一脉相承的思想纲领，作为指导普惠金融服务精准扶贫的总方针，加强宣传提升普惠金融在实现精准扶贫目标中的重要性。供需有效匹配是普惠金融创新精准扶贫机制的基本导向。普惠金融扶贫开发供给不足、金融扶贫需求不明确、信息不对称会加大精准扶贫难度。授人以鱼，不如授人以渔。普惠金融扶贫不是政策性扶贫，也不是无偿扶贫，普惠金融采取有偿的资金投入方式，通过市场化的手段使金融机构在提高贫困户生活水平的同时也追求利润。扶贫对象将从金融机构获得的贷款资金和劳动力、土地等生产要素结合，投入生产过程，创造价值，金融扶贫以“造血”的形式改变了以往财政扶贫的“输血”形式，体现了“授之以渔”的理念，确保了扶贫的效用。完善普惠金融服务体系、增加贫困地区金融供给是金融精准扶贫工作的主要着力点。充足的资金存储及多元化的资金来源是普惠金融发挥其功效、实现精准扶贫助力的重要前提。普惠金融不能解决所有的贫困问题，也不能自动解决贫困问题，普惠金融与精准扶贫有效协调应该注重普惠金融供给与需求的有效协调。普惠金融主要是提高贫困人口的资金可获得性，但提高资金可获得性不一定能够实现贫困人口收入增长，关键在于能否实现金融机构资金供给能力与贫困人口资金需求能力的有效衔接。金融机构的资金供给能力决定金融机构能否为贫困人口提供高效、低成本和可持续的金融服务，贫困人口的资金需求能力决定贫困人口能否真正将这些资金用到能够实现收入增长的地方。因此，普惠金融与精准扶贫的有效协调需要保障资金供给与提高贫困人口资金需求能力同步提升。政府、市场协同发力是普惠金融创新精准扶贫机制的主要方略。“千钧在一羽，轻重在平衡”，坚持协调发展，也是普惠金融广泛包容性要实现的目标。作为一种制度安排，普惠金融体系在地区、产业、城乡等层面存在差异，整体上不尽协调。因此，在政府和市场的关系上，要切实做到“市场主导、政府引导”。普惠金融发展是“途径”，服务精准扶贫是“目标”。但是，目前我国普惠金融大部分是靠市场化机制运作的，精准扶贫在很大程度上属于政府行为，因此，实现普惠金融与精准扶贫的有效协调必须处理好政府与市场之间的关系。如果两者的关系处理不好，有可能会出现政府隐性强制金融机构开展扶贫，金融机构为了完成政府任务而被动扶贫，打击金融机构扶贫的内在积极性，不利于金融机构实现自身可持续发展与扶贫的有效协调，损害普惠金融发展的基础。所以，需要政府、市场协同发力，共创普惠金融扶贫体系。坚持市场配置资源的决定性作用，运用好政府的财政杠杆功能，构建便捷、高效的金融服务网络；完善金融扶贫资金供给保障体系，强化财政扶贫政策，发挥地方政府组织的增信优势，实现普惠金融扶贫与财政扶贫的有效结合；构建金融扶贫精准模式，完善融资领域增信机制；健全金融市场体系，大力发展基于大数据的普惠金融模式，推动业务行为市场化、产品定价市场化，充分发挥规模效应，实现服务社会效益最大化。普惠金融创新精准扶贫要更加重视风险管理。普惠金融的风险管理是一个专业性更强、难度更大的工作，需要金融部门付出更多的精力，也要在尽职免责等政策的落实上下功夫。要对金融精准扶贫中的金融风险进行全过程监控管理，及时调整和完善风险控制手段，实现金融创新和金融风险控制同步推进、良性循环，构建起以金融资源为核心、各类扶贫主体积极参与、各种资源要素充分发挥作用的金融精准扶贫新机制。要重视普惠金融创新精准扶贫中的风险防范，但绝不能“因噎废食”，要建立政府引导基金和风险补偿基金，提供增信担保服务，核销普惠金融服务精准扶贫过程中较高的风险损失，形成促进普惠金融机构服务精准扶贫的长效激励机制。近年来，山东省人民政府一直把发展普惠金融作为财政金融政策服务经济社会发展的重要抓手，积极创新财政支持手段、方式，持续加大财政投入力度，完善“政、银、保、担、企”合作机制，引导金融机构增加农村、小微等金融资源供给，提高普惠金融服务覆盖率和可获得性。山东省在普惠金融机构供给体系、农村金融支持、小微企业金融支持以及完善资本市场等各个方面都取得了较好发展。为进一步贯彻落实国务院《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，积极推进普惠金融发展，逐步建立与山东省社会经济发展相适应的普惠金融服务体系，提高金融服务的满意度、可得性和扩大金融服务的覆盖面，2018年10月，山东省人民政府在《山东省现代金融产业发展规划（2018～2022年）》（鲁政字〔2018〕215号）中提及：引领发展地方普惠金融，以现代金融产业促进地方经济转型升级，强化城市商业银行服务中小企业、社区及地方的市场定位，发挥地缘人缘优势，鼓励有条件的城市申报国家普惠金融改革发展试验区。2018年，山东省在普惠金融方面做了诸多探索，如积极探索和创新普惠金融的组织形式、健全地方金融监管机制、推动民间金融组织管理和运行的规范化、引导普惠金融服务从单一化到多元化的转变等，都取得一定成效。山东省是经济大省，虽然不是典型的贫困省份，但东西部存在严重的贫富差距，更为重要的是山东省内存在着众多的贫困村。山东有着较为繁重的脱贫攻坚任务，也是普惠金融扶贫开发的重要战场，是全国的一个缩影。自中央提出脱贫攻坚战略以来，山东省各相关部门全力以赴，努力实现山东省的全省脱贫目标。党中央要求脱贫攻坚要向深度贫困地区和最艰难地方聚焦发力，山东各金融部门严格按照该战略谋划，将服务全省更好、更快脱贫作为最大的工作动力，近年来深入全省各重点贫困区域，探索具体的金融扶贫模式，加大扶贫信贷投放力度，全力满足脱贫攻坚的多元化融资需求，实现增强贫困人口“造血”功能的目标。为了精准对接脱贫攻坚的金融需求，山东省将助推脱贫攻坚任务与金融精准扶贫手段相结合，确保做到政策支持精准、信贷投放精准和金融服务精准。经过多年摸索和实践，普惠金融在支持山东易地搬迁扶贫、基础设施建设扶贫、产业扶贫、就业扶贫和助学贷款扶贫等方面取得了较好成效，也积累了一定经验。近年来，山东省委、省政府在扶贫工作中积极摸索，初步建立践行普惠金融、推进金融精准扶贫的几种模式：“信贷+大众创业”“信贷+互联网金融”“信贷+新型城镇化”“信贷+产品创新”。以上几种扶贫模式特点突出、优势互补，符合当代扶贫发展的需要。但是，在普惠金融应用到精准扶贫的过程中，依然存在一些政策落实困难以及相关制度仍需健全完善的问题，具体表现为：一是政策资源和政策落实“脱节”；二是金融基础设施建设滞后；三是金融供给、需求不均衡；四是融资、生产保险机制不健全。由于山东省各地市的普惠金融发展差异性极大，因此，要强化区域协调，引导金融资源广泛配置，结合区域普惠金融发展特点组织金融活动，加强项目实施，优化资源配置，构建支撑“一干多支”发展的普惠金融布局。济南的普惠金融指数较高，应充分发挥济南市金融发展的“扩散效应”，引导和支持济南市金融机构走出济南，在各地市设立分支机构或营业网点，将先进的金融理念和金融产品引入其他地市，形成金融科技的示范效应和外溢效应，带动其他地区普惠金融发展。当然，山东省在践行普惠金融的道路、将金融资源有效配置到精准扶贫工作中、提高扶贫成效等方面还有十分艰巨的任务。金融组合拳助力精准扶贫步入新天地是未来精准扶贫的发展方向。只有将山东自身的特色资源同金融领域进行有机结合，创新金融在普惠视角下的扶贫模式，解决“帮扶谁”和“怎么扶”的问题，才能切实保障工作的高质量和长效性。 2019年2月21日，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确指出，“咬定既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”，这说明在当下时刻，脱贫工作已经进入了黎明前的最后冲刺阶段。借助普惠金融发展的契机，引导金融精准扶贫开发工作，形成具有救助范围广、灵活性强、可持续性突出的“金融+扶贫”模式，应当成为今后金融与扶贫融合发展的重要形式。2019年中央经济工作会议指出，要继续打好防范化解重大风险和脱贫攻坚战，而实现金融与扶贫的结合，不失为一种创新有效的战术。总之，要从发展普惠金融初始目标的视阈出发，立足当前金融扶贫过程中面临的新问题、新趋势、新挑战，提升金融扶贫的社会影响力，共同营造打好脱贫攻坚战的良好氛围，确保金融能为扶贫开发保驾护航。 2019年7月于济南

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