公众参与文化遗产保护的法律机制_王云霞主编_9787501040858

本书是一本第三届“中法文化遗产法国际研讨会”论文集。全书分为公众参与文化和自然遗产保护的法律基础、公众参与文化和自然遗产保护的具体路径、NGO和地方政府在促进文化和自然遗产保护中的作用三部分。

　　《第三届“中法文化遗产法国际研讨会”论文集：公众参与文化遗产保护的法律机制》：
　　一、制约公众参与的法律和制度因素
　　《中华人民共和国文物保护法》（2002年）第八条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”也就是说，各级人民政府、文物行政部门和有关行政部门是文物保护的主体。虽然第七条规定：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务”，但对其权利没有明确的规定，这就意味着，公众在文物保护中的主体地位没有在法律上得到明确，这在很大程度上影响了公众参与文物保护积极性和主动性的发挥。而且，具体到诉讼的权利请求，一旦请求得到支持即具有强制执行力这一公众参与文物保护的有力手段而言，由于目前我国尚无专门的有关公众参与文物诉讼的规定，现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》又都要求原告与诉讼事由具有“直接利害关系”，阻滞了公众参与上述诉讼的通道。其中，《民事诉讼法》于2011年修订后，新增第55条有关公众参与民事公益诉讼的规定，但参与主体仅限于“法律规定的机关和有关组织”，公民个人暂无作为原告参与文物民事公益诉讼的资格；而其参与行政诉讼，则仍然受制于“具体行政行为相对人”（《行政诉讼法》第41条规定）这一资格规定，公众作为原告参与文物行政公益诉讼的大门尚未开启。
　　在我国环保领域，相关法律法规较为完善。《中华人民共和国环境保护法》（1989年）规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”从权利和义务两方面明确了公众参与环境保护的法律地位。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年）规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”进一步强调了公众在环境保护工作中的地位和作用。
　　在文化遗产保护领域，我国目前还没有公众参与的专项法规和地方性法规，有的地方性保护条例中虽有公众参与的相关条款，但还是一些原则性的规定，参与者享有的权利没有得到明确，条例中也没有具体的参与程序、途径、形式等较为详尽的说明，因而可操作性不强。在环保领域，2006年，环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，详细规定了公众参与环评的权利，规定了参与环评的具体范围、程序、方式和期限，保障了公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。有的省市已经出台了环境保护公众参与办法，如，沈阳市出台《沈阳市公众参与环境保护办法》（2005年），山西省出台《山西省环境保护公众参与办法》（2009年），昆明市出台《昆明市环境保护公众参与办法》。
　　动员更多社会力量关注和参与文化遗产保护，既需要法律法规的引导和支持，也需要相关制度的保障。制度滞后或缺失是造成目前公众参与水平较低的主要原因之一。目前，我国文化遗产领域立法的公众参与制度、保护规划的公众参与制度、政府信息公开制度、经济激励制度、举报投诉处理制度、业余文保员制度、社会组织和志愿者的组织管理制度等还不够健全，需要在今后的实践中不断建立健全。
　　二、提高公众参与水平的制度化途径
　　从现状来看，我国公众参与文化遗产保护制度化程度远远低于参与的制度化要求，因此迫切需要开辟制度化途径、提高制度化水平。政府的组织引导是提高公众参与水平的首要条件。从目前文化遗产事业与民众的关系以及民众日益增强的精神文化需求和参与社会事务的意识看，文物行政部门唱独角戏已经难以适应事业和社会发展需求，转变观念是形势所迫，大势所趋。当前，公众已经有了一定的参与愿望和参与基础，需要政府充分发挥主导作用，通过完善法律法规、健全相关制度等多种方式，不仅要明确公众参与文化遗产保护的权利和义务，还需要进一步明确参与的形式和途径，通过行之有效的规章制度逐步将公众引导到文化遗产保护的队伍中来，一方面可以使文化遗产保护的力量逐步壮大，另一方面也可以将公众参与向规范化方向引导。
　　（一）完善法律法规
　　完善的法律法规是公众依法参与文化遗产保护的重要依据。2011年6月1日起施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》第9条明确指出：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与非物质文化遗产保护工作。”第14条、20条、36条分别指出：“公民、法人和其他组织可以依法进行非物质文化遗产调查”；“可以向省、自治区、直辖市人民政府或者国务院文化主管部门提出列入国家级非物质文化遗产代表性项目名录的建议”；“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法设立非物质文化遗产展示场所和传承场所，展示和传承非物质文化遗产代表性项目”。这些条文有力地保障了公众依法参与非物质文化遗产保护。
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