从中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题以来，“治理”这个概念在中国实现了从学术圈向实践界的革命性跳跃。然而，在这个全球化时代，任何一个国家的治理体系都是开放的，不仅有国内参与主体，也有国际主体；不仅要解决国内问题，也要解决国际层次乃至全球层次上的问题。而对于中国这个致力于“继续促进人类和平与发展的崇高事业”的大国来说，深化对全球治理的理解和参与，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。
一、什么是全球治理
尽管围绕全球治理已经产生了数量丰富的成果，但是对于全球治理的定义依然存在着热烈的讨论。因为无论是“治理”还是“全球”，都是开放性的概念，会被不同的学者或者组织赋予自己认为恰当的内容。这虽然削弱了全球治理作为一个学术概念的严密性和作为一种知识体系构建的完整性，但是也说明了全球治理作为一种在全球化背景下出现的新理念和新实践，具有很强的可塑性。
要理解全球治理，应该先从什么是治理入手。治理作为一个学术概念的提出主要有两个原因：一是发展中国家的发展实践表明，在追求发展的过程中，不能只依靠选举来更迭执政者，还要进行国家制度建设，以解决具体的发展问题；二是发达国家和发展中国家都面临着社会多元化和公众参与的扩大，诸多公共问题的解决不能只依靠国家，还需要国家与社会的合作。因此，尽管治理有着不同的定义比如英国学者罗茨(Rhodes)归纳了六种定义（Rhodes, RA,“The New Governance: Governing without Government”, Political Studies, VolXLIV,1996, pp652-667），斯托克（Stoke）归纳了五种定义［格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，载《国际社会科学》（中文版），1999年第2期］。荷兰学者基斯·冯·克斯伯根（Kees Van Kersbergen）和佛朗斯·冯·瓦尔登（Frans Van Waarden）归纳的九种定义（Kees Van Kersbergen1,Frans Van Waarden,“‘Governance’as a Bridge between Disciplines: Crossdisciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy”,European Journal of Political Research, Vol43,No2,2004, pp143-171）。，但是大体包括了三个层次的含义：一是国家制度建设层面，强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”。其中包括实现法治、改进政府管理，提高透明度、政府效率等。二是社会建设层面，强调支持和培养公民社会的发展，自愿性组织、非政府组织、各种社团，扩大它们的参与。而对公民社会的推动涉及提高责任心、合法性、透明度以及参与水平，实际上就是归权于社会。三是治理手段和技术层面，强调要调整完善机制、程序，采用新的手段、工具和技术。
因此，就定义的包容性和完整性而言，联合国开发计划署(UNDP)对治理的界定更为全面：
治理是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动的过程。治理由机制(institutions)和过程(process)组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小相互之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和实践(practices)为个人、组织和企业设定了限制，并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。UN,“Governance Indicators: A UsersGuide”, wwwundporg.
这个定义也体现了治理理论对于分析和解决多元社会条件下公共问题的优势：(1)强调了公共问题解决的普遍性，弱化了意识形态的争论；(2)从方法论上把国家与市场、公民社会看做是可以实现合作的，改变了把三者对立起来，认为不可调和的长期认识；(3)强调了社会，尤其是社会组织自我管理的作用，反映了社会发展的趋势。
因此，尽管治理概念具有模糊性，但是依然被应用到全球层面上，因为国际社会更具有多元化特征，并且正在经历着根本性变革。Thomas GWeiss,“Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”,Third World Quarterly, Vol21, No5，Oct2000, pp795-814，806.正如玛丽克劳德·斯莫茨所说：“治理是一个有用的概念；因为它能设计出管理共同事务的新技术；它使我们有可能对付那些抵制国际无政府状态、但又不似政权那样固定而被人们寄予期望的机构；它引入了灵活而非标准化的机制；它赋予多种理性与不同的合法性以一席之地；它不是一种模式，不会成为固定不变的东西。”玛丽克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，肖存毛译，载《国际社会科学》（中文版），1999年第2期，第86页。正是出于这种原因，全球治理是与治理同步出现的概念，并且作为治理理论和实践的重要组成部分，被视为应对冷战后国际关系和国际问题的新的选择和思路。APayne, NPhillips, Development, Cambridge: Polity Press, 2010.
按照荷兰学者亨克·奥弗比克的分析，1995年是全球治理发展的历史转折点。这一年，联合国的“全球治理委员会”（The Commission on Global Governance）成立，并发表了重要的《天涯成比邻》报告，专门讨论全球治理的学术期刊《全球治理》创刊。在这一年里，该术语的使用增加了三倍，并且在后续十年里增长了十倍。亨克·奥弗比克：《作为一个学术概念的全球治理:走向成熟还是衰落?》，来辉译，载《国外理论动态》，2013年第1期。在“谷歌”搜索中，含有“global governance”(全球治理)这个词的信息有144000000条，其中图书类信息有486000条（2014年4月14日检索）。通过中国知网检索，篇名中含有“全球治理”的文献有819个，主题中含有“全球治理”的文献有2371条，而且从2000年以来，相关研究文献呈逐年增加的趋势（2014年4月14日检索）。而在实践领域，“全球治理”已经成为联合国体系下各国际组织在相关领域积极推动的任务，并且进入了许多国家、重要的地区性组织以及非政府组织的政策倡议和具体行动中。
与治理一样，全球治理也面临着定义过多的问题。吉姆·惠特曼（Jim Whitman）在他编辑的一本书里，归纳了六种对于全球治理的定义：作为国际组织的行为；作为国家与非国家活动的结合；作为自由主义霸权的另一面；作为公共政策网络与合作伙伴关系；作为对具体领域的管理；作为一种概括性的现象。Jim Whitman (ed), Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan, 2009.而全球治理理论提出者之一的詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）在给这本书写的《导言》中说，全球治理不是一种，而是多种。James NRosenau,“Introduction: Global Governance or Global Governances”, in Jim Whitman (ed)，Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan.2009.这种理解可以视为他给《全球治理》创刊号撰写文章中关于全球治理定义的延续。他说：“全球治理可以视为包括从家庭到国际组织所有人类活动层面上的规则体系（systems of rule），这些体系通过控制实现目标，产生的是跨国的影响。”James NRosenau,“Governance in the Twentyfirst Century”, Global Governance, Vol1,No1, 1995, p13.
尽管定义不同，但是可以按照克劳斯·丁沃斯（Klaus Dingwerth）和菲利普·帕特伯格（Philipp Pattberg）分析的那样，将它们分为两大类：一类将全球治理定位为一组可以观察到的现象；另一类则将全球治理视为一种政治方案。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006,pp185-203.作为现象，说明全球治理是现实存在的；作为政治方案，说明全球治理是一种理念或设想，具有可塑造性。两位作者进一步分析说，“全球治理”作为实践活动，也有两种理解：一种是全球层面上的人类活动；另一种是全球范围内人类各种活动的加总。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006, p188.
按照这种区分，我们会看到关于全球治理的定义之争，主要集中于如何在全球层面开展活动上，或者说在应对各类新的问题时，如何设计出有效且被广泛接受的政治方案上。因此，全球治理虽然是一种“脱领土化”(deterritorialized)的政治形式，但并不是一种去政治化的管理形式。丹尼尔·康帕格农：《全球治理与发展中国家:盲点还是未知领域?》，谢来辉译，载《国外理论动态》，2013年第4期。全球治理是有其价值目标和追求的。在这个意义上，对于全球治理的界定不能只强调多主体和多层次的治理形式，更要强调其人类共同体意识，全球治理是在全球层面上多主体为了解决全球性问题所作的努力，目标是实现全球性的良好治理。因此，中国学者俞可平和蔡拓的两个定义更能体现全球治理的价值追求。在俞可平看来，“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作，其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。”俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》，2002年第1期，第25页。蔡拓的定义则更强调全球治理背后的人类共同体意识。在他看来，“所谓全球治理是以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。”蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，载《中国社会科学》, 2004年第1期，第95—96页。
综上所述，全球治理是包括国家、社会、市场、公民个人在内的各类行为主体为了应对全球变革和全球问题带来的挑战，通过协商合作、共担风险和责任，有效管理全球性公共事务的实践活动。全球治理具有多主体参与、多层次、多领域、多形式等特征。
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