中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由_王万华_9787565327759

　　《转型期诉讼法学创新文库（7）：中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由》是国家社科基金重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设研究”与国务院法制办公室政府法制协调司委托项目“规范行政执法程序立法研究”的研究成果。

　　《转型期诉讼法学创新文库（7）：中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由》分立法篇与研究篇两个部分。立法篇包括《中华人民共和国行政执法程序条例》（建议稿）及立法理由：立法建议稿分9章，共计129条，采精细立法的立法思路，体系完整，制度具体，有很强的可操作性。逐条对立法理由展开说明与论证，阐释了条文的法理基础、法律依据基础、对地方立法经验的吸收与对域外立法经验的借鉴。研究篇包括立法研究报告，论证了完善行政执法程序立法需由分散立法走向统一立法的必要性、可行性、立法路径，阐述了制定《行政执法程序条例>的立法定位、立法架构、立法内容。

　　随着经济、社会的快速发展，互联网时代的来临，行政执法面临很多新的问题与挑战。

　　《转型期诉讼法学创新文库（7）：中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由》在国家全面推进依法治国的时代背景之下，回应问题与挑战，对构建正当行政执法程序法律制度以保障行政机关公正执法和有效执法提出新的思考和立法建议。

　　法治的核心是程序法治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）中明确提出“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，其中包括完善行政执法程序立法。《依法治国决定》的这一要求如果进入立法工作层面，首先需要解决的问题就是完善行政程序法律制度应采用何种立法模式，是继续分散立法思路，还是在整合分散立法基础上走向制定综合性统一立法？当下，有三点因素需要我们由分散立法模式走向法典式立法模式。

　　一、在全面深入推进依法行政阶段，完善行政执法程序立法要解决的不再是单一执法行为的规范问题，而是全面规范行政执法活动的全局性问题，延续分散立法模式难以回应这一立法需求

　　分散立法模式的优势是能够针对急需解决的问题尽快出台相应法律，又不会对整个行政体系形成大的冲击，适合解决依法行政中的具体问题和局部问题。在行政法治建设初期，程序立法经验还不足，采用分散立法模式符合当时的实际情况。但是，分散立法模式只解决特定局部问题，易出现立法空白、重复立法浪费立法资源、不同立法之间互相冲突等问题，随着依法行政的持续推进，已经难以适应新的历史时期的程序立法需求。在深人推进依法行政阶段，中央对作为国家治理体系重要组成部分的行政执法提出了较之法治政府建设起步阶段更为广泛和严格的规范要求。针对行政执法中存在的执法乱作为、执法不作为、执法慢作为、运动式执法、执法不公、执法效率不高、执法效力不明确等诸多问题，《依法治国决定》明确提出完善行政程序立法，并对全面规范行政执法活动提出制度建构要求。2015年12月发布的《法治政府建设实施纲要》（2015-2020）中再次提出完善行政执法程序，创新行政执法方式。与1991年起草《行政处罚法》时所处的时期与面临的任务相比较，完善执法程序立法要解决的不再是特定领域的具体规范问题，而是如何全面规范行政执法活动的全局性问题，以保障作为国家治理体系重要组成部分的行政执法合法、规范、有效，不乱作为侵犯民众权利，积极作为履行职责，保障公法秩序有效得以建构，为民众提供良好公共服务。针对具体问题的单行立法无疑难以回应全面规范的立法需求，需要转向制定综合性的、内容更为全面的统一程序立法。

　　二、“互联网+”行动计划与国家大数据战略的实施，需要政府调整行政权力内部和对外运行机制，分散立法模式难以回应构建新的行政权力运行机制的立法需求

　　英国学者维克托·迈尔一舍恩伯格在《大数据时代》一书中提出“大数据是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法”。大数据时代的来临，在深刻改变商业模式和人们行为模式的同时，也在深刻改变政府管理模式和重塑政府与公民之间的关系。

　　《转型期诉讼法学创新文库（7）：中华人民共和国行政执法程序条例（建议稿）及立法理由》：

　　第六十二条（证据的审核认定）

　　行政机关执法人员依据法律的规定，遵循公务员职业道德，运用逻辑推理和行政管理经验，全面、客观地审核证据，对证据有无证明能力和证明力大小进行判断，确定证据材料与事实之间的证明关系，准确认定事实。

　　说明与立法理由：

　　本条是关于行政机关对证据进行审核认定的规定，包括认证的内容、认证的根据、认证的目的三个方面内容。

　　证据的审核认定又称证据的认证。司法程序中，在取证、举证、质证和认证四个环节中，认证最为关键，因为历经取证、举证、质证环节进入诉讼的证据材料能否支持当事人的主张、承担举证责任的当事人是否已履行了举证责任都需要法院对证据材料进行认证后才能确定，认证可谓证据活动的最终成果，并直接决定了实体判决的内容。行政机关在行政程序中同样存在对证据材料进行认证的问题。行政机关在调查结束后，要对收集到的证据材料和当事人、利害关系人提交的证据进行审核认定，确定证据材料与事实之间的证明关系，准确认定事实。《酒泉程序规定》对执法中的认证作了原则性规定，第69条规定行政执法人员认定案件事实，应当全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。《海北程序规定》第58条规定行政执法人员认定案件事实，应当全面、客观地考虑全部案卷材料，明确证据材料的可采性和证明力，并且在行政执法决定中予以说明。

　　行政机关对证据进行审核认定的规则与法官对证据的审核认定规则并无不同，但是课题组在调研中发现相当数量的行政执法人员并不知晓最高人民法院的《行政诉讼证据规定》，并未将约束法官的规则运用到行政执法中，因而认为还是有规定的必要，在《建议稿》中对认证的一些基本问题作出规定，包括认证的内容、认证的根据和证据合法性、真实性的判断。

　　认证的内容包括两方面：其一是证据是否具有证明能力，即证据资格的判断；其二是具有证据资格的证据的证明力强弱（或称证据力）的判断。由于证据能力解决的是证据资格问题，因此，证据能力主要由法律加以形式上的限制，行政执法人员不能自由判断。证明力由于解决的是证据对待证事实的证明程度、证明强弱问题，带有极强的主观性，在证明力的认定上，行政执法人员有很大的判断余地。《建议稿》规定行政执法人员要对证据是否具备证明能力和证明力大小两个方面进行审查判断。

　　在《民事诉讼证据规定》和《行政诉讼证据规定》中都肯定了法官遵循职业道德，依据逻辑推理和生活经验独立对证据进行审查判断。我国台湾地区“行政程序法”第43条规定了行政机关采证的法则，“行政机关为处分或其它行政行为，应斟酌全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则判断事实之真伪，并将其决定及理由告知当事人”，其中规定依论理及经验法则判断事实的真伪。认证活动的目的是要确定证据与待证事实之间的证明关系，准确认定事实。事实早已存在，执法人员要做的是发现事实，而非创制事实。因此，认证的过程是一个执法人员对证据进行分析，在证据与事实之间寻找连接点的过程，也是执法人员进行逻辑推理、进而得出结论的过程。认证既然是一种证明活动，就需要遵循逻辑推理的基本原理，得出的结论应当是符合逻辑规则的。对此，《建议稿》明确规定执法人员运用逻辑推理的规则，对证据材料进行全面、客观的判断。

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