信息时代，信息成为炙手可热的无形资源，政府提供公共服务的方式和内容也在悄然转变。相对于传统的行政处罚、行政强制等刚性执法手段，违法信息行政公告成本低廉、程序简单、影响广泛、效果突出，备受各国行政机关青睐，被作为一种信息规制手段日益广泛地运用到行政管理中。违法信息公告具有一定隐患，运用不当，就会与其预防和调控社会风险、保障基本人权的初衷相悖，还会对政府的公信力、执行力造成巨大的冲击和影响。从阶段性构造来看，行政过程包括了行政立法、政策制定等行政目标和标准的设定、行政行为实施以及纠纷解决等具体的三个阶段。若能考量这三个阶段的不同特点，全力建构三维的法律控权机制，实体法控制、程序法控制和救济法控制三管齐下，就能充分发挥违法信息行政公告相应的服务功能和特定的宪法价，合理规避这种行为本身所具有的风险，减少对利害关系人权益的侵害。

依法披露违法信息与严格规范文明执法

莫于川[1]

黑名单、坏名声、曝光、搞臭、出丑……在进入信息社会之前，上述手法在监管执法过程中已广泛运用且颇多争议，行政机关将其视为加大管制强度、提升管制权威的抓手，一些受到违法行为伤害的民众也觉得很解气、很给力，但也一直受到法律界的许多质疑；进入信息社会，由于信息技术手段的发展和信息社会运行的特点，上述手法的运用越来越便利、运用得越来越频繁、杀伤力和伤害性也越来越大，也因此受到越来越多的法治拷问，客观上提出了有效予以法律控制的强烈呼声，也开始了有关法制建设努力。针对典型形式的违法信息行政公告行为加以法理分析和法律控制，通过法治思维和法治方式实现严格规范公正文明执法，有助于完善政府信息主动公开法律制度，这是富有现代性、挑战性和对策性的重大法治课题，本书乃是此领域探索努力的重要新成果。

这里首先需要考察此项制度革新探索的宏观背景。随着经政改革和法制建设的推进，人们一直呼吁要加强行政公开法制，推动政府信息公开，理由有四：一是政治民主化的要求，二是宪法的精神和要求，三是履行我国加入WTO对透明度原则予以承诺的要求，四是打造阳光政府、建设法治政府的要求。《政府信息公开条例》施行八年来的实践表明，政府信息公开制度建设与经济发展水平相关，但它绝不只是经费投入问题，监管执法实务中出现的许多政府信息公开争议案件，从表面看是因为意见不一或故意规避或任性用权，其背后的深层原因是观念滞后和认识片面。一些行政公务人员不知晓依法公开政府信息乃是世界潮流，是我国行政法治发展的基本趋势和重要领域，也是新时期依法积极履行政府职能的基本要求。因此，《政府信息公开条例》第1条就规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”这里强调的维权原则、法治原则和服务原则，具有公开法制的中国特色。

在行政监管执法实务中不断发生政府信息公开争议案件，还有一个重要原因是政府信息公开的综合基础不足。在依法公开政府信息的问题上，行政机关也会有惰性，例如，它没有给予高度关注并作出足够投入，没有依法搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有规范化地建立依法公开政府信息的机制和程序制度，没有及时完整地清理历史信息，特别是尚未完善地建立起适应工作要求的政府信息公开工作干部队伍，以及行政监管执法人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识等。如果行政机关还处于此种状态，既要依法、及时、规范地公开政府信息包括企业违法行为信息，又要经常面对人们提出范围广、种类多、数量大的政府信息申请，其疲于奔命的被动局面不难想见，出现这种被动局面和巨量成本显然不利于经济社会协调发展和法治政府建设进程。

因此，人们期盼通过行政法制革新，更有利于依法公开政府信息，包括主动公开和依申请公开；把公开透明作为政府工作的基本制度，拓宽办事公开领域；所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果；创新政务公开方式，加强电子政务建设，充分利用现代信息技术，建设好互联网信息服务平台和便民服务网络平台；建立健全依法公开政府信息的监督保障机制，定期对政府信息公开工作进行评议考核。只有把民众的热切希望与政府的积极努力契合协调起来，才能稳健地推进政府信息公开法制建设，实现良性的博弈过程和发展进程。一句话，加强政府信息公开法制是建设法治政府和服务型政府的一场根本性、革命性举措，其重大而深远的意义将日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到。

2015年12月由中共中央和国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015~2020年）》，在所提第22项措施（创新行政执法方式）中强调：要推行行政执法公示制度，加强行政执法信息化建设和信息共享，建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统，强化科技、装备在行政执法中的应用，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。这些具体方针和要求，凸显了对于违法信息行政公告行为加强法律控制的重要性。因为在信息社会，信息行为的正负能量都很大，行政主体有权、有责、有据来公告违法信息达到监管执法目的，但也不能任性地实施公告行为以免产生违法侵权后果。

这里所谓违法信息行政公告，是指行政主体基于公共利益考量，将其在监管执法过程中收集和制作的行政相对人违反行政法规范和原则的相关信息，规范化地通过广泛和有效的信息平台主动公布于社会的行为。这种面向社会公众提供违法警示信息的行为本身没有处置意图，只是确认、公开已经存在的某种事实，旨在传递信息，警示公众谨慎选择、远离危险，或告诫公众、避免犯错，一般不直接产生、改变或消灭法律关系；被公开相关信息的违法行为人，并非公告行为的对象，即使因违法劣迹“曝光”而社会评价降低、利益受损，也是因为公众行为的介入才导致的间接结果，监管执法机关自身无法左右或决定此类结果发生。因此，违法信息行政公告是一种典型的具有第三方效果的行政事实行为，实施该行为会对第三方（信息所属人）的权益造成一定影响，进而发挥规制作用。从文本分析和实务操作来看，违法信息行政公告具有多重的信息规制功能，也类似于行政法学界既往讨论较多的规制型行政指导行为。

本书透过监管执法实践中颇具争议案例的法理分析，考量行政过程不同阶段特点，力图建构三维的法律控权机制和完善相应的配套制度，通过实体法控制、程序法控制和救济法控制，通过事前、事中和事后都加强法律控制，依法影响、支撑及形塑违法信息行政公告行为，防控公告行为的特殊风险，减少对利害关系人的权益侵害，以充分发挥违法信息行政公告的规制功能和服务功能及其蕴含的宪法价值，切实将违法信息行政公告行为纳入法治轨道，也体现出在社会深入转型发展时期和法制建设进入精细化阶段正确处理政府信息公开与个人信息保护的辩证关系所做的理论创新和制度革新努力，此项探索成果值得充分肯定。

本书作者禹竹蕊教授是生长于长江上游化工城的川妹子，秀外慧中、心善艺多、追求卓越、胸怀宽广，曾在政法机构工作多年，是天府之国的优秀警花，还悠然成为著名的网络文学家，博士毕业后又到省级党校行政学院任教，相信她在新岗位上能够更好地发挥出聪明才智和学术专长，成为西部地区干部教育战线富有学术影响力的公法学教授，为法治四川建设作出特殊的重大贡献。

五年前，竹蕊在多年教学工作和访问进修的基础上，通过艰苦努力考上中国人民大学法学院攻读宪法学与行政法学专业博士学位，读博期间她刻苦努力、好学勤思、进步特大，深受师生好评。她勇于创新，对违法信息行政公告进行研究并撰写博士学位论文，获得担任评议和答辩专家的国内权威公法学者们高度评价，顺利获得法学博士学位，这也成为本书研究的基础，其学术创新贡献和制度建设参考价值不言而喻。

学习是一种生活态度、生活方式与生活习惯，这是我的座右铭，也是弟子入门教育时的必讲话题，希望与弟子们分享和共同践行。在我指导成长的三十多位博士生中，竹蕊是践行这个座右铭最努力者之一，我为她深感骄傲，也真心祝愿这个四川老乡能够不断登上一个个高峰，领略更多的学术风景和创新快乐。

值此重霾锁城、受限宅家、心情难爽之际，能有机会坐在电脑前为竹蕊教授的专著作序，真是一种超脱和宽慰，让我透过窗外昏暗雾霾洞见一缕亮光。

欣然作序，真诚推荐，分享成果，共享美好。

2016年12月18日于北京世纪城绿园

禹竹蕊，女，汉族，四川省委党校法学教研部教授，宪法学与行政法学博士，常年致力于中国行政法理论与实践研究，尤其关注政府信息公开、警察行政执法等领域。

目录

导论

一、本书概要

二、研究现状

三、研究进路

四、研究方法

第一章违法信息行政公告概述

一、历史演变

二、概念剖析

三、行为性质

四、行为类型

五、宪法价值

六、小结：违法信息行政公告具有显著的规制功能和宪法价值

第二章违法信息行政公告的控制诉求

一、实践难题

二、控制诉求

三、控制路径

四、小结：法律控制有助于提升违法信息行政公告的正能量

第三章违法信息行政公告的实体法控制

一、实体法控制的重要性

二、现有实体法的规范分析

三、完善实体法的主要路径

四、小结：全方位的立法方能实现实体法控制

第四章违法信息行政公告的程序法控制

一、程序法控制的意义

二、现有程序法的规范分析

三、违法信息行政公告的一般程序

四、违法信息行政公告的特殊程序

五、小结：程序严格性应与权利侵害可能性大小成正比

第五章违法信息行政公告的救济法控制

一、救济法控制的必要性

二、现有救济法的规范分析

三、信访

四、行政救济

五、司法救济

六、小结：救济法控制是高悬的达摩克利斯之剑

附录一：关于《政府信息公开条例》的修法建议

附录二：关于信息公开救济制度的修法建议

结语：法律控制是违法信息行政公告法治化的有力保障

参考文献

后记

导论

一、本书概要

（一）背景：信息时代信息规制工具的崛起

随着社会发展和信息技术的进步，信息化成为20世纪90年代以来全球经济社会发展的最主要特征。日益发达的网络扩大了人类的交流方式和交流空间，增大了人类社会的开放性，也制造和传播了各式各样的信息。信息不但成为当下最炙手可热的无形资源，也成为支配人类文明发展的重要力量。信息流动和交流的最大化已经成为社会发展的迫切需要，信息时代的来临势不可挡。正如学者所说：“人类社会的信息化转型深刻地改变了人类社会的传统生产方式和人类社会的整体结构以及人类生活的方方面面。”【注文：齐爱民：《私法视野下的信息》，重庆大学出版社2012年版，第3页。】信息化也促使政府管理公共事务的方式悄然转变。毫无疑问，在信息时代，信息既是政府行政管理的对象，也是政府进行管理的手段。违法信息行政公告，作为一种信息规制工具，在信息时代迅速崛起。

所谓违法信息行政公告，是指行政主体基于公共利益的考量，将其在行政执法过程中收集和制作的行政相对人违反行政法规定的相关信息，通过报刊、网络、电视等媒体，主动向社会公众予以公布的行为。行政主体公告违法信息，一方面是借助信息的传播向公众提供公共服务，警示公众防御风险、确保安全，保障公共利益，同时借信息公开告知公众执法部门面对违法事实采取了哪些措施、如何有效避免公共利益遭受重大损失，以便公众对行政执法予以监督；另一方面则是通过公告对违法行为进行谴责、规劝行政相对人服从行政法规范、履行行政法义务，维护市场秩序和社会稳定，同时借以宣传法律和政策、获取公众的理解和支持。正如诺内特·塞尔兹尼克所说：“聪明的执法者应是能够洞察相对方需要的、循循善诱的领路人，能指引、暗示相对方沿着法律设置的道路前进。他们应该认识到行政权并不因为重要而尊贵，如果没有某种认同的基础，任何法律和政策都无法有效实施。”【注文：［美］诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第61页。】行政主体有目的性地向公众提供特定人的违法信息，可以影响公众的行为选择、间接引导特定人的行为，从而确保行政实效。虽然违法信息行政公告本身并不会给违法行为人带来法律上的不利后果，但违法信息的公开将导致违法行为人的名誉受损，进而影响并降低其社会评价，间接损害交易关系、带来经济上的不利后果。作为一种以声誉机制为核心的信息规制手段，相对于传统的行政处罚、行政强制等刚性执法手段，违法信息行政公告借助网络等现代媒体迅速简便的传播，具有成本低廉、程序简单、影响广泛、效果突出等显著特点，备受各国行政机关青睐，运用日渐广泛。

美国历来将违法信息公开作为政府监管手段，【注文：例如，美国政府认为公开披露违法行为和宣传执法行动的环境效益有利于建立一种社会共同关注环境的氛围，形成守法的社会压力，还有助于保证执法方案获得必要的资金和政治支持。美国对环境的监测、评价和报告都是向公众公开的。加强信息发布是美国环保局1997~2002年五年战略规划中十大目标之一。政府通过散发或寄送指导手册等宣传品，向公众宣传污染的原因和影响，污染对人体健康和环境的短期、长期效应和社会成本，提高公众的环境意识，引发公众对环境损害的关注和支持。报纸、电视或广播媒体都可以对外发布包括法律规定、达到规定的方法、执法行动等信息。参见崔卓兰、朱虹：“从美国的环境执法看非强制行政”，载《行政法学研究》2004年第2期。】其信息披露制度非常发达。这一制度首先要求企业依法主动披露相关信息，避免因信息不对称而导致的生产经营者与消费者之间的消费不公；其次，还要求政府部门依法主动向公众披露企业的违规信息和失信信息。【注文：20世纪五六十年代，美国进入了新消费时期，消费品的复杂性、多样性以及消费者自身的层次不一，使得人们已无法全面预见风险和维护自己的人身安全。美国联邦政府和州政府开始制定相关法案，设立了消费者保护机构，加强市场监督以保证消费者消费安全。美国的消费安全信息公开披露制度亦应运而生。其中，消费品安全委员会主要通过向社会大众发布产品召回、消费安全警告等形式披露消费安全信息。美国通过CPSC的消费危害信息披露制度，实现了对民众消费安全较为周全的保障。参见徐信贵：“美国的消费危害行政预警机制及其启示——以CPSC危害信息披露实践为中心”，载《行政论坛》2011年第2期。】在日常执法中，FDA、EPA、FTC等机构不时发布行政公告，提醒民众注意特定商家（包括个人）的问题产品或违法行为。【注文：Ernest Gellhorn, Adverse Publicity by Administrative

Agencies,Harvard Law Review, 1973, 86(8), pp.1380-1441.】英国也有类似的制度实践。健康与安全执行局会在其网站上单设专栏提供查询浏览，对公众公开给予违法企业或人员的整改通知和禁止通知，其内容包括涉事企业或个人的名称、地址、具体违法（危险）实施、采取整改措施的期限等。【注文：朱春华：《公共警告制度研究》，中国社会科学出版社2013年版，第21～22页。】欧洲其他国家如荷兰、丹麦，也有类似的公开违法公司或危险产品（行为）的制度。【注文：朱春华：《公共警告制度研究》，中国社会科学出版社2013年版，第22页。】德国则在食品安全领域大量运用违法信息披露。政府通过直接对企业进行检查、监督和抽查市场上的流通食品来实现对食品生产企业的监管。一旦发现企业有违法行为，监管部门有权依法对其进行警告、曝光、处以罚金或刑事处罚。【注文：郭林宇：“德国的食品安全监管”，载《时事报告》2011年第6期。】韩国将违法信息行政公告称为“违法事实的公布”，并在近年通过《关于限制垄断及公平交易的法律》《公职人员伦理法》《消费者保护法》《食品卫生法》《关于促进转包交易公平化的法律》《建筑法》等法律规范对这一制度予以明确，而公布高额税收滞纳人名单仍然是依据国税厅训令。【注文：［韩］金东熙：《行政法Ⅰ》（第9版），赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第336页。】日本将违法信息行政公告称为“违反义务行为的公布”【注文：［日］南博方：《行政法》（第六版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第124页。】或“公布违反事实”【注文：［日］盐野宏：《行政法总论》（第四版），杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第160页。】，视为实务中确保行政义务得以履行的手段，通过一些法律、条例明确规定，如果行政相对人不遵从行政劝告或行政指导，那么行政机关可以公开其姓名、违法事实，如《食品卫生法》第63条【注文：如日本《食品卫生法》第63条规定，为了防止发生食品卫生上的危害，厚生劳动大臣和都道府知事可公布违反本法或依本法所作处理者的名称等，应当努力明了食品卫生上的危害状况。】、《日本承包款支付迟延等防止法》第7条【注文：《日本承包款支付迟延等防止法》第7条规定，过了支付期限发包方仍不向承包方支付承包款时，公正交易委员会就会劝告发包方迅速支付该款项。如果发包方仍不遵从该劝告，那么，就会公开其事实。参见吴东镐、徐炳煊：《日本行政法》，中国政法大学出版社2011年版，第177页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第492页。】、《国土利用计划法》第26条和《公民生活安定紧急措施法》第7条第2款【注文：［日］室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第171页。】等都对“公布违反事实”作出了规定。有的法律甚至规定把公布不服从劝告这一程序作为发布命令的必经阶段，如《石油供需适当化法》第103条第3款。【注文：［日］室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第171页。】

早在1994年，我国大陆地区就在《审计法》中规定，审计结果可以向社会公布。【注文：《审计法》第36条第1款规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”】这里的审计结果，当然也包括被审计对象违反法律规定的情况。1998年1月1日，大陆地区正式实施了税务违法案件公告制度。2001年7月，国家药品监督管理局就上半年检查中发现的违法药品广告予以第一期公告，标志着我国违法药品广告公告制度的建立。【注文：周大平：“公告制度‘封杀’违法药品广告”，载《瞭望新闻周刊》2001年第30期。】2002年8月23日，国家工商行政管理总局和卫生部联合发布《关于建立违法食品广告联合公告制度的通知》（工商广字〔2002〕221号），规定国家工商行政管理总局、卫生部每两个月将通过新闻媒体对违法食品广告进行联合公告，“违法食品广告的生产企业名称、食品名称、主要违法事实（广告内容）”等为联合公告的主要内容。我国台湾地区的“行政罚法”【注文：台湾地区“行政罚法”第2条第3款规定：“影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。”】“消费者保护法”【注文：台湾地区“消费者保护法”第37条规定：“直辖市或县(市)政府于企业经营者提供之商品或服务，对消费者已发生重大损害或有发生重大损害之虞，而情况危急时，除为前条之处置外，应即在大众传播媒体公告企业经营者之名称、地址、商品、服务，或为其他必要之处置。”】“食品卫生管理法”【注文：台湾地区“食品卫生管理法”第29条第2款规定：“制造、加工、调配、包装、运送、贩卖、输入、输出第一项第一款或第二款物品之食品业者，由当地主管机关正式公布其商号、地址、负责人姓名、商品名称及违法情节。”】中也都有关于违法信息行政公告的明确规定。随着信息公开的深入发展，各地在探索社会管理创新的过程中，普遍运用这一柔性的规制手段，在食品安全、产品质量、环境保护、土地管理、金融监管、商标管理、广告管理等行政执法领域，违法信息行政公告正以傲人的姿态迅速崛起。