《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》是中国土地勘测规划院“土地政策实施监测评估”项目的年度成果。《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》以江苏、浙江、湖北、江西、四川、贵州六个实证基地为平台，对当前城镇化过程中重要的土地政策，集体建设用地流转、城乡建设用地增减挂钩、宅基地退出等农村土地政策，以及城市内部土地闲置利用、城镇土地二次开发等政策进行了长期监测评估。通过对比政策实施过程中的问题和经验，分析问题产生的原因并进一步完善和创新相关土地政策，增强国土管理部门对土地的监管和调控能力，为土地政策在宏观调控中发挥更好的作用提供决策依据。

序
第一章 新型城镇化：土地政策改革作为一种工具
一 新型城镇化的挑战和机遇
二 为什么关注土地？
三 新型城镇化：土地可以成为一种好的工具
四 当前中国农村土地政策改革地方系列试验
五 研究问题的提出和内容安排


第二章 农村土地的资产属性：理论辨析和分析框架
一 集体建设用地究竟是否是资产？
二 “虚拟”或“未释放”的价值：争议中的观点
三 从极端中走出：理论辨析和现实评判
四 农村土地的资产属性：我们更应该关注什么？
五 政府职能转变和管理方式创新：本书的分析框架


第三章 集体建设用地流转：价值的“释放”与向“授人以渔”的转变
一 集体建设用地流转：被“束缚”的价值
二 价值“释放”：需要关注两个问题
三 江苏宜兴的年租制：“繁荣下的隐忧”
四 湖北沙洋的招拍挂：“只欠东风”的尴尬
五 四川郫县的“一揽子”流转模式：“去区位化”的探索
六 价值“释放”的对比：“蛋糕”的大小和分配
七 结论及对集体建设用地流转政策改革的启示
附录 集体建设用地流转相关政策梳理


第四章 城乡建设用地增减挂钩：“做蛋糕”和“切蛋糕”
一 城乡建设用地增减挂钩：一种新的理解
二 政府主导的模式：浙江嘉善的经验
三 市场主导型的引入：湖北沙洋的经验
四 农民集体的力量：四川郫县的经验
五 不同挂钩实施模式的绩效与成本比较
六 城乡建设用地增减挂钩政策的启示
附录 城乡建设用地增减挂钩相关政策梳理


第五章 宅基地退出机制：政府的“退”与“推”
一 宅基地退出机制：现实中新的诉求
二 宅基地退出的理论本质：公共物品的难题
三 农户的自发退出：广泛存在但规模很小
四 政府主导的退出：规模大但成本也高
五 政府主导的局部“退让”：明显的绩效改善
六 农民集体的自组织：充分显现的绩效和不能忽略的隐患
七 “退”与“推”：宅基地退出模式的选择
八 结论及对宅基地退出政策改革的启示
附录 宅基地退出相关政策梳理


第六章 土地及地上房屋征收：困境、试验与反思
一 土地及地上房屋征收：利益与矛盾
二 征收是公共物品供给的一种工具
三 湖北沙洋的政府征收：公权力的运用及其改进
四 深圳大冲村的“城中村”改造：利益共享机制的探索
五 土地及地上房屋征收：困境与反思
六 土地及地上房屋征收政策试验的启示
附录 土地及地上房屋征收政策梳理


第七章 耕地保护补偿新机制：职能转变和管理创新
一 耕地保护困境：公共物品供给的难题
二 实现耕地保护的集体行动：理论辨析
三 成都耕地保护基金：目标重塑下的政府职能转变
四 福建省旧村复垦的占补平衡：职能重塑下的管理方式转变
五 耕地保护机制创新：职能转变和管理创新
六 本章主要结论和政策启示
附录 耕地保护补偿机制相关政策梳理


第八章 低丘缓坡综合开发：直观收益与暗含风险
一 低丘缓坡土地综合开发：公共物品供给的视角
二 赣、黔、浙的低丘缓坡开发试点概况
三 明显收益的检验：地方政府当期经济收益能够实现
四 直观问题的判断：政府行政低效的问题
五 暗含风险的辨析：影响长期社会收益的风险
六 低丘缓坡开发：现行规则的改进
七 “反推”市场化结局：早期“四荒地”拍卖的经验教训
八 低丘缓坡土地综合开发利用政策试验的启示
附录 低丘缓坡土地开发利用相关政策梳理


第九章 新型城镇化战略下农村土地政策改革：财富、分配和管理
一 农村土地政策改革与新型城镇化：总体评价
二 农村土地政策改革中的财富积累
三 农村土地政策改革中的分配效应
四 农村土地政策改革的成本与管理方式创新
五 新型城镇化战略下农村土地政策改革的建议
后记

　　《新型城镇化战略下农村土地政策改革试验》：
　　（一）全书研究背景的总结
　　土地已经在过去几十年里为城镇的发展发挥了巨大的作用，但是带有明显城市倾向的政策也带来了城乡差距逐渐扩大的问题。解决“三农”问题，不仅关系到民生，更是我国城市化与工业化进一步发展的必要条件。但问题是，仅靠农业的积累是无法自发解决城乡统筹发展的问题，也无法实现土地利用转向更集约、更环保和更经济的模式。这些都需要更有效的制度安排、更完备的规划和更充足的资本投入。当前这些必需的政策或者生产要素多集中于城市，因此只有对现行体制的改革，才能实现向农村的转移。各地的实践经验逐渐证明了土地是一种独特的政策工具，可以用来平衡资源保护、经济激励、资本积累、发展机会等多目标任务之间的均衡。
　　正如前面论述的“一举三得”的效果，如果农村土地政策改革适当，可以在促进农村发展过程中发挥明显的作用。但是，从对当前中国农村土地改革一系列的地方试验可以看出，并不是所有的政策都实现了可持续的政策绩效，大多数的政策设计仅仅是在小范围实施，甚至被上级政府叫停。
　　这也给我们带来了一个疑问，为什么有的地方政策创新的效果很好，而有的地方政策创新却没有过多的反响？是政策本身设计的问题，还是政策的外部环境的影响，抑或是政策实施者自身的原因？当前的农村土地政策改革，究竟该从何处人手，针对什么进行改革，才是妥当和适宜的？
　　以上是全书所要研究问题的一般化表述。即，我们能够理解土地在未来农村发展过程中潜在的作用，也能够理解土地具有潜在的经济价值，但是“眼睁睁”地看着这种作用和价值，究竟该如何人手才能实现农村土地的作用和价值上的最大化，同时实现价值分配和社会发展的公平。为了回答这个一般化的问题，本书将尝试通过对下面的具体问题的分析来给出（不全面的）答案。
　　（二）全书研究问题的提出
　　对于公共产权下的中国土地资源管理，值得关注的不单是如何“把蛋糕做大”，如何“分蛋糕”可能是更为重要的问题。“土地财政”虽然推进了工业化和城市发展，然而一定程度上也牺牲了农民的利益。中央1号文件连续十年关注“三农”问题，说明缩小城乡差距、统筹城乡发展是当前“分蛋糕”的一个重要导向。如何让农民在工业化和城市化的进程中享受“迟来的红利”，成为当前农村管理的重点之一。
　　农村土地价值释放逐渐引起了广泛关注。它可以理解为放松现有土地制度对农村土地利用的一些限制，通过农村土地的市场价格实现及其资本作用的显现，实现社会财富分配向农村倾斜，进而带动城乡统筹发展。实际上，无论是2012年底中央经济工作会议提出的新型城镇化，还是理论界的大量探索，都表明释放农村土地价值可成为农村分享红利的有效途径。
　　问题是，如何实现农村土地价值的释放？实践中，各地已经开展了一系列尝试，比如成都统筹城乡实践、重庆“地票”、深圳集体建设用地直接“入市”等。国土资源部近期也在积极酝酿土地管理制度改革，比如研究集体经营性建设用地流转指导意见、宅基地制度改革试点等。但是，这类改革不是没有风险，不仅理论研究，就是政府内部也存在不同意见。比如，对造成农民“被上楼”的质疑、对可能引起土地一级市场混乱的疑虑等。
　　争议的存在正说明了如何释放农村土地资源价值是一个有实际意义的重大议题。同时，争议也说明理论上也还有很多难点悬而未决。比如，是继续采用“自上而下”的顶层设计，还是鼓励地方创新？是通过政府主导转移支付，还是由市场来完成？是由政府组织，还是农民自己实现？这些都可以归结到公共资源管理机制的选择问题，是当前公共资源管理科学研究的热点。这类理论问题在国际研究中仍未有系统的答案，但对公共资源管理机制本身以及对土地管理机制比较的研究，如私法下的土地发展权市场和公法下的土地规划等，已能提供很好的理论基础。在国内针对该问题的研究还处在起步阶段，关注较多的是政府征地范围、集体建设用地能否直接人市等价值判断上的争论，还很少提及更深层次的证据，如不同管理机制的效果、效率和额外效应等。因此回答中国目前农村土地资源价值释放管理机制的选择问题，尤其是基于实践中各种不同的地方实践，既可以为当前理论上的争论提供系统的论据，也可以为实践提供科学的依据，具有十分明显的理论和现实意义。
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