绪论
第一节 研究背景
第二节 研究的目的和意义
一、研究的目的
二、研究的意义
第三节 文献综述
一、国外林权改革的经验教训
二、我国重点国有林区管理体制改革的争论
第四节 研究思路与研究方法
一、研究思路
二、研究方法
第五节 国有林权制度改革的目标分析及研究的主要内容
一、国有林权制度改革的目标分析
二、研究的主要内容
绪论
第一节 研究背景
第二节 研究的目的和意义
一、研究的目的
二、研究的意义
第三节 文献综述
一、国外林权改革的经验教训
二、我国重点国有林区管理体制改革的争论
第四节 研究思路与研究方法
一、研究思路
二、研究方法
第五节 国有林权制度改革的目标分析及研究的主要内容
一、国有林权制度改革的目标分析
二、研究的主要内容
第一章 重要概念
第一节 产权
一、产权的含义
二、产权的形式和属性
三、产权制度
第二节 制度与制度变迁
一、制度的含义
二、正式制度和非正式制度
三、制度变迁
第三节 林权
一、林权及林权制度
二、林地承包经营权与林地使用权
三、林权流转
第四节 生计与贫困
第二章 世界及中国林权的基本情况
第一节 世界林权的基本情况
一、世界森林的所有权
二、世界公有林的经营
三、林权改革的趋势
第二节 中国林权的基本情况
一、中国的森林权属结构
二、中国的林权改革
第三章 国有林权制度改革历程回顾及当前做法
第一节 国有林权制度改革之前的“民有林”
一、民有林的由来
二、民有林发展现状
三、民有林的当前处境
第二节 国有林权制度改革的主要做法
一、改革的主要内容
二、改革的基本步骤
三、承包经营模式和森林管护模式
第三节 伊春林区的基本概况
一、自然环境
二、社会经济
三、森林资源
第四节 试点林业局林改的基本情况
一、乌马河林业局林改的基本情况
二、桃山林业局林改的基本情况
三、翠峦林业局林改的基本情况
四、铁力林业局林改的基本情况
五、双丰林业局林改的基本情况
第四章 森林资源经营状况评价
第一节 改革试点区森林资源概况
第二节 数据资料来源
第三节 林木资源变化及造林质量
一、林木蓄积变化
二、造林质量
第四节 森林资源管护
第五节 森林资源经营
第六节 分析性结论
一、森林生态效益没有减少
二、森林资源管护的效果明显
三、林分的选择与森林分类经营的区划发生了冲突
第五章 承包户投资及收入的调查研究
第一节 造林抚育投资的经济收益分析
一、基础数据
二、静态分析
三、动态分析
第二节 林下经济投资的调查
第三节 承包户投资及收入的实证研究
一、数据来源
二、承包林地及林木的投资
三、造林抚育及林下经济投资
四、林改后收入
五、分析性结论
第六章 承包户投资行为的影响因素分析
第一节 调查方法及样本的基本情况
一、调查方法
二、样本的基本情况
第二节 调查结果分析
一、承包户的认知情况
二、林权改革相关政策
三、承包林地特征
四、试点林业局木材产量
第三节 承包户后续经营投入行为影响因素分析
一、研究假设
二、变量的选择与赋值
三、模型的选取
四、实证分析结果与讨论
第四节 分析性结论
一、承包户将林权证视为国家对此次林改支持与否的信号
二、低价值林改造问题的合理解决对林改的推进有很大的影响
三、发展林下经济受到林地、资金和原材料的限制
四、承包户将收取林地使用费政策与农民免收农业税政策进行比较
第七章 伊春林区贫困状况的实证分析
第一节 调查方法和数据来源
第二节 贫困标准及规模
第三节 贫困户的分布及家庭特征
一、贫困户的地区分布
二、贫困户的家庭特征
第四节 贫困户的经济状况
一、收入状况
二、生活消费状况
三、生产投入状况
四、家庭财产设备状况
第五节 贫困户的受教育情况
第六节 主要结论
第八章 森工企业效率测算与影响因素分析
第一节 文献回顾
第二节 研究方法
一、关于效率的理论分析
二、DEA-Tobit二阶段框架
三、变量选择
第三节 数据来源与基本统计分析
第四节 结果分析
第五节 结论及政策建议
第九章 国有林权制度改革的突破、难点及政策性建议
第一节 伊春国有林权制度改革的突破点
一、国有林私有化的突破
二、经营规模的突破
第二节 政策性难点及解决思路
一、关于林权证发放的问题
二、关于森林采伐限额限制的问题
三、对森林分类经营区划遗留问题的处理
四、承包户近期收入增加的问题
五、林地使用费收取的问题
六、国有林地上退耕还林不能享受钱粮补贴的政策问题
七、承包户造林树种的选择与高附加值林产工业的发展相结合问题
第三节 政策建议
一、将国有林权制度改革作为国有林区政企分开改革的路径之一来看待
二、林业分类经营的观念须作为政府评判此次林改的根本性理论依据之一
三、不可将此次林改演变成将来的历史遗留问题
四、林权证问题可通过先出台文件，再修订《森林法》的办法予以解决
五、改革的试点范围可进一步扩大，但前提是相关政策的落实
六、如果改革在更大范围进行试点，绝不能突破森林分类经营的区划
七、支持关于改革对林区居民生计和林区市场化影响方面的学术研究
参考文献
附录
绪论
第一节研究背景
东北、内蒙古国有林区作为我国最大的国有林区，其活立木总蓄积为26?5亿m3，占全国活立木总蓄积量的17?8%，林地面积28?3万km2，占全国林地面积的9?3%。该林区既是我国重要的生态功能区，又是我国重要的木材生产基地，对我国林业经济发展具有举足轻重的作用。但在人口生存需求和企业经营索取的双重压力下，林区木材产量大大超出森林资源的承载能力，导致林区人口与资源、环境冲突加剧。东北、内蒙古重点国有林区陷入可采森林资源危机、企业经济危困的“两危”困境中。
伊春是个典型的依托森林资源开发而发展起来的“林城”。开发建设60年来，伊春共为国家提供优质木材2?4亿m3，累计上缴利税、育林基金等70亿元。伊春在为国家做出重大贡献的同时，也付出了巨大的“成本”和惨痛的代价。自20世纪80年代中后期开始，逐步陷入了“两危”境地，资源性、结构性、体制性、社会性等矛盾开始日益凸显。主要表现在以下方面：
（1）可采林木资源濒临枯竭，森林生态系统整体功能有些下降。伊春林区的森林蓄积和可采成过熟林蓄积分别由开发初期的4?28亿m3和3?2亿m3下降到2006年的2?19亿m3和320万m3，分别下降了55％和98％。优势树种和珍贵树种濒于消亡，特别是优势珍贵树种红松的蓄积量仅存428?3万m3，比开发初期下降了93?5％。原有的天然林生态系统已支离破碎，其涵养水源、消洪补枯、防风固沙、保护土壤的功能大为降低，旱灾水患频繁发生，1998年松嫩平原和三江平原遭受的30年一遇春旱和百年一遇洪水，与此都有直接关系。尽管近10多年来特别是实施天保工程以来，通过加强资源培育、限额采伐和调减木材产量等措施，基本实现了森林面积和蓄积双增长的目标，但森林资源和森林生态系统功能的恢复还需要一个漫长的过程。
（2）林区经济建设和社会事业发展比较缺乏后劲与活力。作为计划经济最后一块阵地的国有林区，伊春仍然保持着国有的产权及其所属的经营方式，生产关系从未作过调整和改变，至今尚未真正完成向市场经济的过渡与转变，并且一直沿袭着政企合一的体制，企业办社会，大包大揽，包袱很重，而在这种体制下，政府既要抓经济、抓民生，又要管资源、管生态，关系不顺，角色错位，这不仅严重影响了政府职能转变，造成政府管理职能的缺位、越位，而且严重阻碍了各类经济主体特别是资源型企业建立和完善现代企业制度。
（3）产业结构比较失衡，独木支撑的经济前景黯淡。由于长期的计划经济影响，伊春形成了高度依赖林木资源的单一木材生产、单一林业经济、单一全民所有制的经济格局，受其影响，长期以来伊春林区的产业结构、企业结构、就业结构乃至城市形态和功能的变化十分缓慢。虽然近几年加快了改革调整步伐，但结构性矛盾仍未从根本上得到解决，传统林业经济仍然比重过大，非林和高新技术产业比重偏小，新兴接续产业规模不足，非公有制经济发展层次和水平较低，对全市经济发展难以起到支撑作用。此外，由于开发初、中期伊春林区所提供的林木产品带有明显的“公共品”支出的特征，使伊春的森工企业积累太少，而长期的企业办社会又使其不堪重负，随着资源日益枯竭、主导产业萎缩，森工战线从1989年起出现全行业亏损，截至2006年，已累计亏损5?3亿元，历史挂账32?5亿元，负债总额高达78亿元。
（4）社会不和谐、不稳定因素偏多。由于林区开发初、中期一直实行先生产、后生活的方针，在基础设施建设方面遗留了大量的历史欠账，城市基础设施和公共服务设施发展严重滞后，很多林场（所）还有大量危房急需改造，有的林场（所）至今未通上电，局址还有三分之一的居民没有吃上自来水。随着木材产量的大幅度调减，森工企业富余职工比例达42％，尚有4?9万人需要转岗安置，11?6万混岗集体职工需要一次性安置，每年还有近3万名新增劳动力需要就业。离退休人员逐年增多，仅森工企业离退休职工就达7?7万人，占全部在职职工人数的39?7％。企业的养老金缴费负担过重，许多社会保险项目需由企业缴纳，而企业目前经济状况又难以承担，资金缺口很大。职工平均工资不及黑龙江省城镇职工平均工资水平的一半，与全国城镇职工平均工资水平相比更是相去甚远（表0?1）。表0?1伊春国有林区职工年平均工资比较单位：元
年份伊春林管局黑龙江省全国20013792885010870200240661011512422200341881143014040200444141303016204200547821445818405200653601650521001注：（1）伊春林管局林业职工年平均工资数据源于《黑龙江省森林工业综合统计资料汇编》。
（2）城镇在岗职工年平均工资数据来源于《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》和《黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》。
事实上，为解决国有林区的“两危”，中央政府和基层的森工企业都进行了各种形式的探索。中央政府启动的天保工程是以保护天然林资源为主要目标的，但也涉及了富余职工的安置及森林管护人员的工资等内容，而这些举措在一定程度上也缓解了企业的经济危困。基层的森工企业也一直在探索着各种形式的改革。比如说，管护承包、林下经济分给个人、营林和林下经济相结合、防火责任制给予一定的奖励等等。这些各种形式的改革的共同特点就是都没有触及到体制问题，没有触及林区“两危”问题的根本和实质，因而改革的效果，特别是对林区居民生计的改善效果不明显。为此，国有林区各地方政府也提出了一些改革模式，如实行内部政企分开的清河模式、企业产权制度改革的吉林模式、森林资源管理体制改革模式以及国有林权制度改革的伊春模式王月华、谷振宾，当前国有林区改革模式对比与评价，林业经济,2010(12):10~19。
伊春的国有林权制度改革是在总结伊春历史上历次改革实践的经验教训基础上所形成的改革思路。2003年伊春市委、市政府把实施国有林权制度改革作为破解林区深层次矛盾的主要突破口，向国家提出了实施国有林权制度改革试点的基本设想，得到了国家林业局和黑龙江省委、省政府的支持。2004年4月，国家林业局将伊春市确定为全国唯一的国有林区林权制度改革试点单位，原则上同意在伊春所辖的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河5个具有代表性的林业局15个林场（所）中，拿出8万hm2国有商品林地先行试点，对林业职工实行有偿承包经营。2006年1月4日，国务院第119次常务会议原则上通过了在伊春开展国有林权制度改革试点的意见。2006年4月29日，伊春国有林权改革试点在乌马河林业局乌马河经营所启动实施，并相继在5个试点林业局全面展开，正式拉开了中国国有林业产权制度改革的序幕。
第二节研究的目的和意义
一、研究的目的
本文是在伊春国有林权制度改革的背景下以产权理论与制度经济学等相关经济学理论为理论基础，运用经济学的定性和定量方法对国有林权制度改革进行研究。研究目的如下：
（1）科学地评价国有林权制度改革取得的成效。国有林权制度改革涉及各利益相关主体的利益。其中，中央政府最为关心的是改革是否有利于森林资源存量和质量的提高。地方政府关注的是改革是否有利于区域经济的振兴以及社会的稳定。森工企业关注的是改革是否可以给企业减轻负担并带来经济收益。林业职工关注的是改革是否使自己收入增加并致富。其他潜在的造林大户关注的是改革是否有利于经营权的流转，从而为其将来大规模经营森林创造条件。本文将在深入分析改革的目标的基础上对改革给各利益相关主体带来的收益做出客观的评价。
（2）深入分析国有林权制度改革过程中出现的各种问题并提出有针对性的政策建议。我国对森林资源产权制度改革的一个主要特点是集体林权改革的力度大于国有林权改革的力度。通过林权制度改革可以提高造林积极性，这一点是无疑的。但是国有林毕竟还牵涉到国家生态安全、国有资产以及林区社会稳定等更为复杂的问题，所以国家这次启动的国有林权制度改革是十分谨慎的。改革的过程中不可避免地会出现各种问题，本文将通过实地调查及经济学的实证研究，总结归纳出迫切需要解决的问题，并提出政策建议。
二、研究的意义
本研究可以为国有林权制度改革的进一步开展提供决策依据。
（1）有利于全面客观评价国有林权制度改革的效果。国有林权制度的改革牵涉到各方利益，改革的成效自然成为各方关注的焦点。本研究将通过对森林资源经营、承包户的投资及收入以及森工企业效率的影响来评价改革的效果。
（2）有利于尽快发现国有林产权改革现存的问题。这次国有林权制度的试点改革在实施的过程中将会遇到各种障碍，本研究将全面分析这些障碍因素，找出影响改革顺利进行的症结所在。
（3）为有关部门关于国有林权制度改革下一步如何开展提供决策依据。改革的下一步方向无非两种：停止继续进行改革或进一步向更大的范围铺开改革。而进一步铺开改革又有两种可能：一种可能是仍然选择林农交错、浅山区相对分散、零星分布的易于分户经营的国有林在更多的林业局推行改革；另一种可能是将集中连片的、规模更大的国有商品林也划入林权改革的范围。本研究将为有关部门的决策提供依据。
第三节文献综述
一、国外林权改革的经验教训
一般认为，稳定的林权会使拥有使用权的林主对森林经营有更大的投资意愿，导致森林资源更加可持续利用。从世界范围看，尽管林权制度改革具有其合理性，但良好的治理和监管对于实现森林可持续经营也同等重要。通过对世界林权改革经验的分析，着重讨论林权改革的一些经验教训FAO，Reformingforest tenure: Issues, principles and process, Rome, 2011。
（一）产权稳定的重要性
当森林由国家经营，但却未能阻止森林的退化，在这种情况下便有了林权改革的实践。林权改革往往强调更为广泛的利益相关者的直接参与，这些利益相关者包括小农、私人部门、当地社区和原住民社区。林权改革的一个重要方面就是确保下放的权利尽可能的稳定。这意味着纳入监管框架的基本权利应当是“硬”的而不是“软”的。所谓软权利是一种无法保护的权利，比如那些在林业部门自由裁决权下可能被收回的权利。相比之下，硬权利是可以保护的权利，比如拥有对土地不可剥夺的权利。只拥有软权利的社区不太可能在开发森林资源上投入更多的人力和财力，因为这些森林资源很容易被政府收回Gilmour,D?A?, O’Brien, N?, Nurse, M?，Overview of regulatory frameworks forcommunity forestry?In N?O’Brien, S?Matthews and M?Nures,eds，Regulatory frameworks for community forestry in Asia，FirstRegional Community Forestry Forum, Proceedings of Regional Forum,Bangkok, 2005。
这就要求在实践中林权的基本权利应进入较高层次的监管框架中，比如进入宪法，而如果进入较低层次的监管框架中，比如进入实施指南这一层面就很容易被修改。
硬权利有时是必需的，因为软权利（以及非正式安排）可以很容易被撤销。然而，硬权利也可以被政府撤销，从而导致投资的不确定性。总之，稳定的林权具有以下特点Ellsworth,L?，A place in the world: A review of the global debate on tenuresecurity, New York, Ford Foundation, 2004：
（1）权利必须清晰界定。
（2）必需确保权利不能被单方面收回或不公平地改变。
（3）如果权利被永久地授予或者授予一个时期，这个时期应该是清楚的并足够长以使参与者充分实现其利益。
（4）权利必须是可强制实行的。
（5）权利必须具有排他性。
（6）必需界定清晰权利所作用的资源的边界以及谁有成为团体成员的资格。
（7）政府实体如果进入协议（共同经营）中来，就必须具有这么做的明确的权力。
（8）法律必须承认权利人的权利。
（9）必须具有方便的、负担得起的、公平的方法来保护权利，解决纠纷并上诉政府官员的决定。
支持稳定的产权安排的一种观点认为私有制（即个体产权）提供了最强的激励，因此是理想的产权形式。然而在实践中各种共有产权以及联合产权也在不同的环境下运行。所以，决定产权是否可以运行的环境是非常重要的。（二）林权改革意想不到的结果
林权改革的实施充满了风险和不确定性，并经常导致意想不到的结果，特别是在社会经济结果方面。林权改革对某些人有着不好的影响。中亚、越南以及其他国家国有林的私有化经常导致不平等、剥夺选择权或加剧了人们的贫困，原因是从居住在森林中或森林附近的居民手中剥夺了使用权，忽视了大多数用户的利益。
在罗马尼亚，林地的归还导致了在非法采伐方面出现了一些意想不到的结果WWF，Illegal logging in Romania，WWFEuropean Forest Programme and Danube Carpathian Programme,2005。1989年以前，罗马尼亚所有的森林属于国有，大范围的归还过程始于1991年。有一些森林分给了那些已经不在了的所有者，导致森林实际上属于“无人”所有的情况同上。
虽然林权安排的正式化往往会创造一个更稳定的投资环境，但仍伴随有风险。一个风险是某些人或团体，经常是妇女或儿童，他们依靠森林资源而生存，将来可能会被剥夺使用权，发生这种情况的原因有二：一是由于发生了产权安排上的重叠或平行的情况，比如习惯的产权和正式的合法产权发生重叠；二是由于改革忽视了季节性的使用者，比如季节性牧民。另一个风险是如果林权改革进行得太快了可能会建立不恰当的林权安排。
（三）林权改革是一个适应性过程
对于林权改革，除了需纠正意想不到的结果外，适应性过程也具有重要作用。
例如在泰国，正式的林权改革并不成功，但其对林权改革的实践探索也是一种对产权的改善。泰国试图通过社区林业运动来完成林权改革的尝试遭到各种利益群体的一致反对而失败，但其通过改善制度上的决策安排已取得了显著的结果。泰国北部的黎美斯乐地区是一个军控的保护区，坐落在与缅甸接壤的边境。它包括几个民族混合的人口，森林也严重退化多年。数年前，泰国皇家武装力量（RTAF）开始一个大范围的重新造林运动。早期的尝试是将重新造林地用于农业，这引起当地人民的抗议。在国际自然保育联盟（IUCN）的帮助下，RTAF及其合作伙伴发起了一个跨景观参与土地利用规划的过程，并逐渐获得了当地人民的信任。
在这种情况下，给予正式的产权对当地人来说不是现实的选择，因为它违反了政府的政策，但改善关系和决策制定过程（治理）却提高了当地人使用森林和其他资源的机会。这表明在林业、农林业和农业的土地利用上采用协商的方法正改善着森林的状况，同时还表明这些改革为改善生计发挥了作用。
不管对林权改革是否缺乏政治意愿，黎美斯乐案例可以被看做是一个政治实验。在比较大的景观的尺度上采用学习的方法并改进治理的结构和方法，就会逐渐带来越来越多的好处，这说明适应性过程对于林权改革是一个重要的方法。
此外，在冈比亚，从1991年到1995年间其林权改革处于试验阶段，1995年建立了新的林业政策，1998年建立的新的林业立法。在蒙古，2008年林权改革开始试点，2010年开始实行新的林业政策。尼泊尔的社区林业已发展了十多年，其社区林业的政策试验结果推动了其在1989年推出新的林业政策，随后在1993年建立的新的林业法律。这些例子也说明适应性过程具有逐渐增量的效果，对林权改革具有重要的价值。
（四）稳定的产权并不总是导向森林可持续经营或改善当地人民的生计
在大多数太平洋的美拉尼西亚国家，林地产权（包括森林）几乎全是习惯产权形成。习惯的林地所有权一般由部落持有。但是在这种部落习惯上拥有的林地上却会发生大规模的并且是不可持续的采伐，其过程往往是复杂而多变的。虽然林地由部落持有，但与采伐公司的谈判经常由据称代表部落利益的政府机构来调解。然而，这些机构并不总是为了部落的利益而洽谈，也不总是以可持续性作为首要任务，他们更大的目的是从中收取特许使用费，这样就很难实现森林可持续经营。更为复杂的是，个体的部落首领可能正式地代表部落，但在实践中却追求其自身的利益。
对于太平洋地区的生计和森林资源的可持续经营而言，显然更多的关注是提高治理的效果而不是林权改革本身。即使将产权安排作为硬权利（即非常稳定）并成为监管框架的组成部分，也不一定会收到预期的效果。
（五）监管框架对实现经营目标的重要性
近几十年来的许多改革越来越认识到更广泛的利益相关者对森林经营的权利。这些转变所隐含的真正意义是改变监管在森林经营中的作用。前期的改革中，政府的作用经常是强调实施，阻止人们进入森林并禁止他们从中收获林产品。当时的监管框架反映了政府的这种强调。虽然政府机构必须保持对适当的执法进行授权的命令，他们也需要对下放的森林经营权予以支持和促进，帮助森林经营者。监管框架应该反映这种变化。政府会缓慢地改变监管框架以反映这种转变，这就使许多旧议程的某些强制性属性保留了下来。我们选择了几个重要的拉丁美洲国家，跟踪这些国家立法的变革和林权改革，并且发现前者对后者的支持（表0?2）。表0?2拉丁美洲国家支持林权制度改革的法律框架变革
国家和年份法律框架变革哥斯达黎加，1977建立关于原住民的法律法规，并将原住民区域作为集体财产加以特殊保护巴西，1988宪法承认原住民和部落人对于其祖先的土地的权利哥伦比亚，1991宪法为承认非洲——加勒比部落社区的权利，为1995年界定原住民的权利铺平道路玻利维亚，1996新林业法通过给私人公司和一些小型伐木者以特许权，允许其进入森林。原住民社区和其他土地所有者获得对其森林利用的专有权以及允许在其土地上商业化利用森林的权力，并有条件地拥有经过批准了的经营规划。秘鲁，2000，2008修改动植物法，确保当地森林促进当地人民可持续利用附近森林的权利洪都拉斯，
1974,2007,20081974年颁布森林法，2007年确认社会林业系统并允许地方团体进入公共森林资源。2008年立法确认森林资源附近社区的各种权利来源：FAO,2009，有改动。
二、我国重点国有林区管理体制改革的争论
我国的国有林区（不含国有林场）是指东北、西北和西南的森林相对集中连片的地区，而重点国有林区则是指黑龙江、内蒙古、吉林的大小兴安岭和长白山国有林区朱永杰，管理体制改革是国有重点林区发展的基础，林业经济,2010(10):50~53，也称东北、内蒙古重点国有林区。新中国成立之初，为满足经济和社会发展对木材资源的需求，我国在东北、西北和西南的森林资源丰富地区，陆续组建了135个以木材生产为主要任务的国有森工林业局，其中有85个森工林业局分布在东北、内蒙古重点国有林区，涉及内蒙古森工集团、黑龙江大兴安岭林业集团公司、吉林森工集团和龙江森工集团4个国有林业企业集团，还有一种说法称作是4+1森工集团，即龙江、内蒙古、大兴安岭、吉林和延边森工集团张志达，关于国有林区改革进程及构建新体制的思考，林业经济,2009(12):31~35。
东北、内蒙古重点国有林区经历着可采森林资源危机和森工企业经济危困（以下称“两危”）。“两危”是一个渐进形成的结果，成型于20世纪80年代中期，到20世纪90年代已成为一个不争的事实和学界热议的话题，学者们从不同的角度分析形成“两危”的各种深层次的原因，其中国有林区政企合一（含社企合一、事企合一）的管理体制被许多学者认为是根本性原因之一。国有林区政企合一的管理体制分为两种情况王永清，国有林区可持续发展管理体制的调整和重构研究，林业科学,2003,39(4):118~126王毅昌、蒋敏元，东北、内蒙古重点国有林区管理体制改革探求，林业科学,2005,41(5):163~168：一种是纯粹的政企合一，另一种是名义上的政企分离实质上的政企合一。前者如黑龙江省伊春市，其市政府和林管局是同一个单位，市政府市长兼任林管局局长。其下辖的各区政府与各森工林业局（森工企业）也是同一个单位，区政府区长兼任作为企业法人的森工林业局局长。这种情况，称为纯粹的政企合一。后者如东北、内蒙古国有林区的各森工林业局，它作为国有林业企业，除了负有营林、抚育和采伐等生产任务外，还肩负着医疗、教育、公检法等公共事业职能。
中央政府为解决重点国有林区的“两危”所实行的最重要、最有影响的政策是实施天然林资源保护工程（以下简称“天保工程”），天保工程被喻为是重点国有林区的“救命工程”雷加富，关于深化重点国有林区改革的几点思考，林业经济,2006(8):3~6，解决了其森林资源严重“透支”的燃眉之急，使国有林区的森林资源进入了休养生息、恢复发展的阶段。天保工程对重点国有林区管理体制的改革起到了推动作用张志达，关于国有林区改革进程及构建新体制的思考，林业经济,2009(12):31~35，主要表现在：第一，天保工程调减木材产量，为森工企业改革提供了外部压力和动力；第二，天保工程分流安置富余职工，为森工企业改革提供了内部压力和动力；第三，天保工程政社性资金补助，为森工企业减负提供了改革成本支持；第四，天保工程实行目标责任考核，为森工企业改革提供了必要保证。但是天保工程却不被认为是解决“两危”的治本之策，国有林区在经过10年的天保工程后的今天面临的问题与10年前在本质上没有大的区别吴晓松，国有林区改革方向与模式研究，林业经济,2009(10):35~37，国有林区的治本之策是政企分开。
许多学者分析了改革政企合一的管理体制难以推进的原因。徐晋涛徐晋涛、姜雪梅、季永杰，重点国有林区改革与发展趋势的实证分析，林业经济,2006(1):10~15认为国有林区的改革具有更为特别的敏感性，而敏感性又来源于对风险和权益的担心，所谓风险是担心改革会引发森林资源管理上的混乱，特别是大规模的乱砍滥伐。所谓权益是指改革将带来现行管理权限的变化，使中央林业主管部门、地方林业主管部门和国有林业企业的权、责、利关系发生变化。王毅昌王毅昌、蒋敏元，东北、内蒙古重点国有林区管理体制改革探求，林业科学,2005,41(5):163~168认为改革的不利因素主要有：一是重点国有林区传统的体制机制障碍惯性较大；二是森林资源保护与企业发展之间可能会面临新的问题；三是既得利益集团和利益相关者对改革的认识不统一；四是推进管理体制改革的上下联动机制没有建立起来。张道卫张道卫，对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考，林业经济,2006(1):16~21认为政企合一的标志是企业的领导人同时又是政府的官员，政企不分的原因一是企业不愿给，二是地方政府不愿要，三是中央和省政府下不了决心搞改革。
在现行政企合一的管理体制下，森工林业局既是经济组织的企业法人实体，还代表国家行使森林资源监督管理职能，又具有管理所辖林区的社会行政事务管理职能。森工林业局具有“三重身份”，即：“国家森林资源的保护管理者”、“国有企业的经营管理者”和“地方政府的行政父母官”王毅昌、蒋敏元，东北、内蒙古重点国有林区管理体制改革探求，林业科学,2005,41(5):163~168。所以，重点国有林区管理体制改革的内容其实包括3个方面：一是行政管理体制改革，二是森林资源管理体制改革，三是企业经营管理体制改革。现有的各种改革模式所选择的切入点都无外乎这3个方面。重点国有林区的改革模式既有理论上的探讨，又有实践上的尝试。在实践上，当前重点国有林区进行的各种改革包括以下4种模式：
第一种模式是吉林森工集团和内蒙古森工集团的改革模式。这是森工集团层面上的改革，也被称作产权改革模式雷加富，关于深化重点国有林区改革的几点思考，林业经济,2006(8):3~6。改革以推进政企分开为重点，对森工企业进行全面重组改造，创新林区管理体制和经营机制。吉林森工集团的改革始于2005年，具体做法可概括为“四全部一改造”，即加工业国有资本全部退出，辅业全部转为民营，社会职能全部移交，职工全部转换劳动关系，对集团进行股份制改造。内蒙古森工集团于2008年启动改革，森工企业把社会职能全部剥离移交给政府，企业辅业改制实行国有资产和国有职工身份“双退出”，社会保险全面理顺全员覆盖，管理机关机构合并，人员精简。
第二种模式是清河林业局和十八站林业局改革模式。这是森工集团下属林业局层面上的改革。龙江森工集团所辖的清河林业局和大兴安岭林业集团公司所辖的十八站林业局都是在林业局内部实行政企分开。清河林业局2006年启动改革，其改革概括为“人大授权、政府派出、林区区域管理、内部政企分开”。在林业局辖区内，成立清河林区管理委员会，承担政府管理林区社会职能；加挂清河林区国有林管理局，承担原林业局林业行政管理工作。国有林管理局与林区管委会一套人马、两块牌子。新成立林业经营公司，注册为企业法人，承担原林业局生产经营活动。十八站林业局2008年启动改革，其改革概况为“三分开”、“三建立”张志达、赵新泉、赵鹏，国有林区战略转型中的管理体制改革——大兴安岭十八站林业局综合改革试点调研报告，林业经济,2010(2):83~86。“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。“三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林区社会体系。
第三种模式是森林资源管理体制改革模式。这是在东北、内蒙古重点国有林区选取西林吉、根河、阿里河、鹤北、红石、汪清6个具有代表性的森工企业局进行重点国有林区森林资源管理体制改革试点。这种改革模式在企业内部设有专门的森林资源管理部门，外部有林管局驻林业局资源监督机构，各林业局在林场、贮木场也设立了资源监督站，由此形成了由上到下的森林资源监督管理体系。这一改革产生的影响不大，王月华、谷振宾王月华、谷振宾，当前国有林区改革模式对比与评价，林业经济,2010(12):10~19对之提出了批评，认为改革只停留在了机构设置和人员配备上，最为关键的机构性质、经费来源等问题没有真正解决，新成立的国有林管理局没有行政执法权，难以承担森林资源管理职能。
第四种模式是国有林权制度改革模式。这就是在伊春林区进行的以商品林资源家庭承包经营为特征的改革，也是本文研究的主要内容，这里不再累述。
学术界也对国有林区的改革模式、改革思路进行了探讨。将国有森林林业局承担的政府职能和森林资源监督管理职能从森工企业中剥离出去，这一点在学界已达成普遍共识。但是对于政府职能和森林资源监督管理职能应该剥离给谁，却有不同的主张。王毅昌、张学勤张学勤，东北、内蒙古国有林区改革实践研究与探讨，林业经济,2010(6):7~11分别以黑龙江和内蒙古为例，主张强化黑龙江省森工总局和内蒙古大兴安岭林管局的政府职能作用，即剥离出的两种职能虽由新成立的职能部门接管，但这个新成立的职能部门应该从原来的政企合一的职能部门中剥离。这其实是主张不能将政府职能和森林资源监督管理职能划分给外人或地方政府，在实践上，清河模式便是如此。于长辉、姜宏伟于长辉、姜宏伟，关于完善黑龙江省森工管理体制问题的探讨，林业经济,2006(1):26~29主张的“先进行内部政企分开改革，经过一定的过渡期，再实行完全的政企分开”也是这个意思。他们还举例说将森工企业的政府职能移交给地方政府属于激进的改革方式，在历史上曾进行过几次尝试，但都没有成功，而且还出现了较大的动荡，引发了林区社会的不稳定。而张道卫张道卫，对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考，林业经济,2006(1):16~21则认为森工企业的政府职能没能移交出去的原因不在于这么做会将大多数人（职工）推向对立面而引发林区社会的不稳定，而是因为部分森工企业领导不愿意放弃对国有林的管理和支配权。徐晋涛等徐晋涛、姜雪梅、季永杰，重点国有林区改革与发展趋势的实证分析，林业经济,2006(1):10~15认为森工企业目前已经具备政府的大部分主要功能和比较健全的机构，将森工企业由政企合一的混合型组织向纯粹的政府转化是成本最低、社会动荡最小的林区转型方案。万志芳万志芳，重塑国有森工企业政企关系的对策研究，世界林业研究,2004,17(3):60~64对森工企业政府职能的移交设计了两种方案：一是移交给相应的地方政府，二是成立林区特区政府。
学界在研究重点国有林区管理体制的改革时，还对改革的推动方式和改革成本问题予以特殊的关注。从推动方式上来看，重点国有林区当前所进行的各种模式的改革都是自下而上的。陈应发陈应发，国有林区改革模式与配套措施的探讨，林业经济,2007(2):14~18认为国有林区改革不能全由既得利益的森工干部人员从基层来发起，国有林区改革宜从上推动。王月华王月华，对东北国有林区改革与发展的若干思考，林业经济,2006(1):22~26也主张东北国有林区的改革应以政府主导为主，实行自上而下全面推进的方式。国有林区改革的成本主要包括富余人员安置的投入、剥离所办社会等职能的投入、基础设施建设的投入、森林资源保护和抚育的投入、接续产业扶持的投入、企业转制的投入等。当前进行的几种改革模式所支付的改革成本，中央政府都没有承担，都是由地方政府和森工集团承担的。王月华和谷振宾王月华、谷振宾，当前国有林区改革模式对比与评价，林业经济,2010(12):10~19、朱永杰朱永杰，管理体制改革是国有重点林区发展的基础，林业经济,2010(10):50~53主张中央政府和地方政府应合理分担改革的成本。
综上，对于重点国有林区管理体制的改革，可以得出以下几点：
第一，改革是自下而上发起的，中央政府没有对哪一种模式的改革负担相应的改革成本，对各种改革模式仍在进行观望，看不出中央政府对重点国有林区管理体制改革的决心。
第二，“内部政企分开”的渐进型改革已经在实践上有了尝试，学界对此并无反对和质疑的声音。
第三，将森工企业承担的政府职能和森林资源监督管理职能移交给由原森工企业人员组成的新的政府职能部门，是内部政企分开的重要特征之一，也是基层所欢迎的改革方式，学界对此也认为并无不妥。
第四节研究思路与研究方法
一、研究思路
首先，综合分析国内外相关研究文献，为本文的研究奠定一定的理论基础。接着，对国有林权制度改革试点林业局进行调研，通过问卷调查、座谈讨论等形式尽可能全方位、详细地获得相关实际资料，为客观描述国有林权制度改革的状况提供依据。再次，运用林业经济学、制度经济学、产权经济学等经济理论和方法，对国有林权制度改革的成效、引发的新问题和与已有制度的冲突进行分析和研究。最后，研究提出国有林权制度改革的基本取向和相应的政策建议。
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