财政是观察社会变革的最佳视角,也是理解中国经济增长模式及其动态变化的总纲。某种意义上, 所有危机本质上都是财政危机。央地之间钱的性质、流动及其方向, 如同一条条隐秘的河流, 深刻塑造了地方政府的行为模式及经济发展路径选择,更与每个人的住房选择、财富积累息息相关。
如今,我们站在类似 30年前的历史十字路 口 : 旧有财政模式面临挑战, 新增长框架正在孕育。《央地之间》在这样一个时间点出版, 可谓幸运之至。 我先后研究过农业经济、土地与城镇化、财政体制、住房政策, 这些散落的珍珠在《央地之间》中实现了整合与集成,被财政这条线串了起来。这是因为,财政一头连着住房 (民生) , 一头连着土地(国计) ,从央地之间钱的流动出发, 清晰地拆解央地之间给的钱找的钱与借的钱, 可为大家更好地理解时代钟摆、把握未来方向贡献一点自 己的智识力量。
中央给的钱: 央地之间的转移支付及其张力
要理解当下央地之间的张力, 需先简单回溯其历史。
改革开放前 , 我国实行 统收统支的财政体制 , 可通俗理解为央地 一灶吃饭, 虽有利于集中力量办大事 ,但地方缺乏 自主性和积极性 ; 改革开放后 , 转向财政包干制 , 即所谓的 分灶吃饭, 此举在激发地方 搞钱 积极性的同时 , 也导致各地财力差距拉大、中央财政占比下降与宏观调控能力减弱等一连串 问题。
在上述背景下,1994年分税制改革正式启动, 央地开始分菜吃饭。税种重新划分,增值税等大税种主要划归中央, 营业税等当时的小税种划归地方, 并辅之以相应的转移支付,且通过渐进式改革策略保障地方既得利益不受损,这是央地之间正式的制度安排。转移支付的制度初衷是实现地区间公共服务均等化, 因其背后政治考量可能优先于经济考量等原因,在 30年的实践过程中, 实然与应然之间始终存在着不小的张力。
地方找的钱: 土地财政与以售为主的房地产狂飙
当 中央给的钱不足以覆盖庞大的地方支出,地方政府就有压力去自 己找钱。随着城镇化加速、房改、汇率改革打开全球化红利等有利因素的叠加, 分税制改革在无意中为地方政府开启了一扇通往全新财政世界的大门 土地财政。在中国的土地制度下,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。地方政府拥有将农地征收为国有建设用地的独特权力。这一制度设计,让地方政府占据了土地财政模式中当之无愧的一号生态位。1978年我国城镇化率不足 1/5,1994年仍仅 1/3, 巨大的城镇化空间为以地生财提供了土壤。地方政府通过一手补贴产业发展(招商引资) , 一手发展房地产(捕获增值收益) 的模式, 以及土地价格一高一低叠加全球化红利, 不仅实现了产业补贴财富回流的闭环, 也使居民从无产者变为有产者。
这一模式决定了过去 30年中国房地产市场的核心特征 : 政策重心始终偏向增量新房。因为唯有在新房开发中, 地方政府才能最大化地捕获土地增值收益。相比之下,城市更新、旧城改造这类存量博弈则显得吸引力不足。
地方政府的这种财政激励, 是理解中国房地产市场过去 30年狂飙突进的关键。 它解释了为何城市不断向外扩张, 为何新区建设热火朝天, 也解释了为何房价与地价螺旋式上升。
对于身处其中的我们而言,财富的积累与否, 高度依赖进入这一市场的时点,可以说位置即命运。在房地产上行周期中, 早早上车的人, 如同站上了自动扶梯,个人财富随着市场的澎湃大潮水涨船高, 可以轻松实现阶层跃升。那是一个被认为躺着赚钱的时代, 买房不仅是居住消费,也天然是金融投资,是普通人对抗通胀、分享城市化红利的最有效工具。然而,音乐终有停止之时, 市场的心理预期随之骤变。 曾经坚不可摧的房价信仰开始动摇,位置感带来的优越感正在被不确定性取代。这种变化的背后, 是30年房地产超级周期转折与全球化红利消退的叠加效应1994年全面开启的全球化进程带来产能出 口, 而今红利退潮, 导致土地财政密码失灵 : 一高难高(地价回落) 、一低难低(反内卷) 。
地方借的钱: 隐性债务与房地产金融化
当给的钱不够花,找的钱遇到瓶颈时,地方政府还有第三条路 : 借钱。这笔借来的钱, 与房地产市场的金融化进程紧密相连, 共同将中国房地产推向 了新高度, 同时也埋下了隐患。
一个关键的转折点是2008年全球金融危机后的四万亿投资计划。 为应对全球金融危机,彼时国内大规模信贷资金涌入市场, 其中很大部分通过地方政府融资平台流入基础设施建设。这为房地产市场的人、货、场三大要素注入了前所未有的强劲动力 :
人 谁来住。持续的城镇化进程,为房地产市场提供了源源不断的新增需求。数以亿计的人口从农村进入城市,他们的居住梦想是市场的坚实基础。
货 谁来盖。在宽松的信贷环境下,全国性大型房企凭借强大的融资能力迅速崛起, 开启了高负债、高杠杆、高周转的狂飙式扩张,在全国范围内复制标准化楼盘,短期内极大地增加了房屋供给。
场 租还是买。在房价持续上涨预期下,租售比变得极不划算, 租房被视为纯粹的消费, 而买房则被赋予投资和财富增值的双重属性。购买,具备了压倒性的优势。
在人、货、场三者的共振下,房地产不再仅仅是居住空间, 它被深度金融化,演变成一种强大的社会分层工具。买房成为一种社会阶层的身份标识,将社会清晰地划分为有房者和无房者。这道鸿沟不仅体现在物质财富上, 更固化为一座座成见的大山,影响着人们的婚恋观、社交圈乃至自我认同。
而这一切的背后,是地方政府债务的急剧膨胀。地方政府不能直接发债(早期) , 于是它们通过设立成百上千的城投公司, 以土地等资产作抵押, 向金融机构大量借贷。这些游离于正式的预算体系之外的债务, 就是所谓的 地方隐性债务。其本质是将未来的收益(如未来的土地出让金)提前变现, 用于当下的城市建设和经济发展。这种模式在短期内制造了繁荣, 但也意味着风险的不断累积。正如那句名言所说 :债务并未消失, 只是转移。当房地产市场进入调整期, 土地财政收入下滑,这些隐藏在水面之下的债务风险便开始逐渐暴露。
溯流而上: 央地新一轮变革与房地产第二增长曲线
当给的钱面临压力,找的钱难以为继,借的钱风险高企, 我们就必须溯流而上,从根源处寻找答案。在当前的重重约束下,如何才能打破困局,寻找新的增长动力? 破局的钥匙仍握在中央政府手中。
这场变革的核心,是将增长重心由地转向人。过去,我们依赖于土地的增值;未来,我们必须依靠人的价值创造。我们需要动态地寻找符合当前阶段最优性价比的发展模式。在房地产领域,这意味着我们需要同时关注两条增长曲线。
第一增长曲线的长尾: 服务新市民的首次置业需求
第一增长曲线, 即传统的增量开发模式虽然高峰已过, 但仍有其可观的长尾价值。该价值的核心服务对象是庞大的新市民群体,尤其是新生代农民工。他们有在城市扎根的强烈愿望, 回落却仍显高昂的房价是他们无法逾越的门槛。
要释放这部分潜力, 关键在于降低购房门槛。政策上可以探索先租后售、共有产权房等模式,让新市民能够以更低的成本上车, 通过一段时期的租赁或部分产权持有,逐步过渡到完全拥有产权。这不仅能解决他们的居住问题, 更能稳定社会预期,为房地产市场注入新的、可持续的动力。
第二增长曲线的开启 : 聚焦老市民的持续改善需求
更具想象空间的,是开启房地产的第二增长曲线。这条曲线的驱动力, 来 自老市民的持续改善需求。这一群体大多是上一轮城市化和房地产发展红利的受益者,他们已经拥有房产,积累了一定的财富,对生活品质有更高的追求。
他们的需求不再是有没有房, 而是房子好不好。他们需要更大的空间、更优美的环境、更完善的配套和更高品质的物业服务。 因此,未来房地产市场的增长点,将从建房子转向营造好房子, 从满足刚需转向服务改善。这包括高品质的商品住宅、城市核心区的更新改造项 目, 以及与康养、文旅等结合的多元化居住产品。
破局根本 : 重塑地方财政激励
无论是激活第一曲线的长尾, 还是开启第二曲线增长, 都面临一个共同的根本性问题 : 如何重塑地方政府的财政激励机制?
如果地方政府依然依赖高地价来维持运转,那么土地成本就难以下降,买得起的好房子就很难成为市场主流。 因此, 新一轮财税体制改革势在必行。这可能包括 : 为地方提供更稳定、可持续的税源, 明确土地续期政策, 变革土地出让中的一次性付款机制,渐进式降低地方对土地财政的依赖。
与此同时,推动新生代农民工市民化等配套改革也至关重要。 不仅要让他们住进来,更要让他们在子女教育等方面融进来, 真正成为城市的一分子。这既是释放内需潜力的关键,也是实现社会公平正义的必然要求。
找寻属于自己的位置感与节奏感
眼下,我们正站在新一轮变革的十字路 口,其重要性或许不亚于 1994年。 当年的分税制改革,奠定了中国经济此后 30年高速增长的基本框架,创造了举世瞩目的增长奇迹; 而今天, 我们正在经历和见证的, 或许就是下一个 30年新框架与新的增长奇迹的孕育过程。
在这个充满不确定性的时代, 预测未来具体会发生什么不仅困难, 意义也不大, 更重要的是去理解变化的底层逻辑读懂央地之间三种钱 的流动与变迁,看清其背后的制度激励和动态的利益博弈。 唯其如此, 我们才能在时代的钟摆中,更好地找寻自 己的位置感和节奏感,看清挑战,把握机遇。
希望本书能成为一束光,助推大家在纷繁复杂的不确定性中,保持从容, 更好地寻觅属于自 己的那份确定性。
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王瑞民(国务院发展研究中心市场经济研究所)
陶若诚(中欧国际工商学院)
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