中国城市公共服务公众满意度蓝皮书_钟杨主编_9787208199231

2025年3月至4月，上海交通大学民意与舆情调查研究中心基于中国城市公共服务满意度调查评价体系，对全国35个主要城市的居民进行了线上分层随机抽样调查，评价体系包括基本公共服务维度和政府工作效能维度两大维度，涵盖20余个评价指标。本蓝皮书基于对本次调查数据的深度分析完成，旨在全面反映民众对于城市公共服务的满意度，精准识别服务盲区与短板，并探寻提升路径。核心内容包括民众对于城市公共服务不同指标的整体满意度，不同群体、城市间、区域间公共服务满意度的具体差异，针对性对策建议的提出等。

2019年11月，习近平总书记在上海市考察提出，人民城市人民建，人民城市为人民的理念。2022年10月，党的二十大报告强调，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。城市建设的最终目的，是让人民生活得更幸福、更有尊严。城市的高楼大厦和宽阔的马路如果不能提升人民的生活质量，那只是表面繁华。真正以人民为中心的城市，是让每一位市民都能感受到城市建设所带来的幸福感，让他们能享有安全的居所、便利的交通、优质的教育和医疗、宜人和清新的环境以及丰富多彩的文化生活。城市不仅要有面子（高楼大厦等硬件设施），更要有里子，里子就是政府提供的高质量的公共服务。新时代的城市建设早已不再是单一的经济增长，更是对市民提供高水平的公共服务。城市应当成为每一个年轻人梦想之舟起航的地方，也是老有所居、幼有所育、病有所医的地方。城市居民的需求不断提升，因此城市的管理和服务也应不断进步。
这是本蓝皮书发表的背景和出发点。中国城市公共服务公众满意度调查作为上海交通大学民意与舆情调查中心的品牌项目，自从2013年以来已经连续开展12年，产出丰硕的研究成果，并产生广泛的社会影响。评价政府公共服务不能只看一些客观指标和数据，更重要的是看城市居民的主观评价，也就说公众对城市公共服务质量的感受。为此，2025年3月至4月间，上海交通大学民意与舆情调查中心以中国城市公共服务质量指数为测评框架，与第三方专业调查公司合作，对全国35个主要城市的居民进行线上分层随机抽样调查，每个城市抽取100个样本量，并根据当地第七次人口普查数据设置样本的年龄和性别配额，以保证逻辑甄别与人工审核的双重筛选机制，对异样样本进行处理，最终保留有效样本3500个。（见表1?1）表1?1调研城市及样本量
1.　直辖市北京（100）上海（100）天津（100）重庆（100）2.　省会城市和副省级城市长春（100）长沙（100）成都（100）大连（100）福州（100）广州（100）贵阳（100）哈尔滨（100）海口（100）杭州（100）合肥（100）呼和浩特（100）济南（100）昆明（100）兰州（100）南昌（100）南京（100）南宁（100）宁波（100）青岛（100）沈阳（100）深圳（100）石家庄（100）太原（100）武汉（100）乌鲁木齐（100）西宁（100）西安（100）厦门（100）银川（100）郑州（100）图1?1至图1?8展示这次受访者的社会人口特征。本次调查的受访者中，男性比率为55.2%，女性比率为44.8%，男女比率适当。另外，本次调查受访者在年龄方面也较为均衡，除60岁以上年龄段外，其他各年龄段所占整体比重均在22%上下。近90%受访者有所在调查城市的户籍，有超过80%的受访者在所在城市的居住时间超过10年。在学历方面，本次调查受访者多集中在大专和本科之间，其中本科学历受访者超过50%。虽然这个比率稍高，但由于这些受访者的教育程度较高，认知能力较强，对时事了解较多，反而提高了问卷回答的质量。在受访者的职业分布方面，超过60%的受访者供职于体制外单位（私营企业、外企等），另有7.9%受访者无业。在本次
图1?1受访者的性别比率图1?2受访者的年龄比率图1?3受访者的户籍比率图1?4受访者的居住年限图1?5受访者的学历分布图1?6受访者的职业分布图1?7受访者是否中共党员图1?8受访者的收入分布调查中，18.1%的受访者为中共党员。最后在收入方面，受访者的年收入主要集中在6万到9万以及10万到15万元两个区间，超过半数受访者位于这两个区间。
同我们以前的调查一样，本次中国城市公共服务公众满意度调查评价体系也分为两大板块：基本公共服务和政府工作效能，每一板块包括多项评估指标。基本公共服务有11个方面，包括城市居民普遍关心的问题，如中小学教育、公立医院服务、社会保障、环境保护、社会治安、公交服务等。与以往不同的是，这次调查在基本公共服务维度增加两项新的评估内容，即数字化服务和电子政务，这两项也是公众在日常生活中经常使用的服务。政府工作效能包括7个方面，具体是政策制定过程中公众参与情况、政策对市民意见的反映程度、政府开支公示情况、公共信息获取的便利程度、公职人员服务态度、公职人员办事效率和公众对政府的总体信任度（见图1?9）。中国城市公共
服务评价体系基本公共服务质量中小学教育公立医院服务住房保障社会保障环境保护社会治安基建工作文体休闲公交服务数字化服务电子政务政府工作效能政策制定过程中公众参与情况政策对市民意见的反映程度政府开支公示情况公共信息获取的便利程度公职人员服务态度公职人员办事效率公众对政府的总体信任度图1?9公共服务满意度调查评价体系第二节基本公共服务总体评估
在这一节中我们总结一下中国35个城市公共服务满意度的整体情况。除了上面提到的基本公共服务11个方面外，我们还要求这35个城市居民对他们所住城市政府的公共服务进行整体的评估。这12项评估都是以010分打分制完成的，0分为最不满意，10分为最满意。
总体而言，我们调查的35个城市的居民对他们所在城市政府提供的公共服务给予了较高的评价，接近75%的居民给出8分以上的好成绩（见图1?22），这是我们自从2013年开始调查以来最高的评价。在其他11个方面，35个城市超过或接近70%的居民对他们所在城市政府也给出很高的分数（8分以上），也是历年调查中最高的。图1?22
图1?10基本公共服务质量总体评价图1?11中小学教育评价图1?12公立医院服务评价图1?13住房保障评价图1?14社会保障评价图1?15环境保护评价图1?16社会治安评价图1?17基建工作评价图1?18文体休闲评价图1?19公交服务评价图1?20数字化服务评价图1?21电子政务评价
图1?22基本公共服务预期质量评价
图1?23基本公共服务质量指标排名和图1?23展示每个分项的评价和排名。35个城市的居民最满意的是社会治安，其次是义务教育和数字化服务。相对来说不太满意的领域是公交服务、公立医院和住房保障。展望未来，居民对其所在城市政府的期待还是非常高的，超过90%的公众对其所在城市的服务有8分以上的期待。
第三节政府工作效能整体状况
政府工作效能反映服务型政府的核心理念，政府工作效能维度中的各个指标也是构建服务型政府的核心内容，七个指标所问的具体问题如下，受访者被要求对这些内容回答非常同意，同意，一般（即中立），不同意，非常不同意或不清楚。
1.　您所在城市政府在制定公共政策时，经常通过座谈、听证会等方式征求市民意见。
2.　您所在城市政府制定公共政策时，经常能够反映市民的意见和建议。
3.　你所在城市政府积极主动利用媒体等渠道向市民公布政府开支的情况。
4.　在所在城市，您可以很方便地获得自己想知道的政府信息。
5.　您所在城市的政府部门工作人员服务态度通常很好。
6.　您所在城市政府部门工作人员办事效率通常较高。
7.　到政府部门办事，不送礼或没有关系通常办不成。
从图1?24至图1?29可以看出，35个城市居民对所在城市的政府工作效能也给予正面评价。对5个问题，超过70%的回答者选择了同意或非常同意，打分相对低的是政府公开开支情况（见图1?30）。另外，有约78%的城市居民对他们所在城市的政府表示信任（见图1?31）。图1?24政策制定过程中公众参与情况评价图1?25政策对市民意见的反映程度评价图1?26政府开支公示情况评价图1?27公共信息获取的便利程度评价图1?28公职人员服务态度评价图1?29公职人员办事效率评价图1?30政府服务维度指标排名图1?31公众对政府整体信任度评价第四节中国城市基本公共服务满意度前十名城市排名
我们也想通过调查了解在公共服务方面是否有地区差异。虽然每个城市抽取的样本量不大，但数据也能在一定程度上反映35个城市在提供公共服务和政府工作效能方面的差异。下面先将各个指标中排名前十的城市做个统计，后面章节会有对35个城市排名的专门分析。总体来看，东部沿海城市的表现更加亮眼一些。在公共服务整体满意度排名上，广州和深圳排第1和第2，郑州和上海并列第3(见图1?32)。前十名中，东部沿海城市占6名。在其余分项指标中，上海表现突出，在多个指标中拔得头筹，如中小学教育、公立医院服务、社会保障和基建工作。在政府工作效能评估中，上海表现更加突出，在7项指标中有6项名列第1，分别是：政策制定过程中公众参与度、政策对市民意见的反映程度、政府开支公示情况、公共信息获取的便利程度、公职人员服务态度和公职人员工作效率。另外，在公众对市政府总体信任度方面，上海也是名列第1。在这么多指标中名列第1应该不是偶然现象。图1?32公共服务整体满意度前十城市图1?33中小学教育满意度前十城市图1?34公立医院服务满意度前十城市图1?35住房保障满意度前十城市图1?36社会保障工作满意度前十城市图1?37环境保护满意度前十城市图1?38社会治安满意度前十城市图1?39基建工作满意度前十城市图1?40文体休闲满意度前十城市图1?41公交服务满意度前十城市图1?42数字化服务满意度前十城市图1?43电子政务满意度前十城市图1?44公共服务满意度预期前十城市图1?45政策制定过程中公众参与情况前十城市图1?46政策对市民意见的反映程度前十城市图1?47政府开支公示情况前十城市图1?48公共信息获取的便利程度前十城市图1?49公职人员服务态度前十城市图1?50公职人员办事效率前十城市图1?51公众对政府整体信任度前十城市第五节本书各章节内容
本蓝皮书共分五章，第一章总论，主要讨论这次调查本身，包括调查的城市范围，调查对象和调查对象的基本信息，调查方法，调查维度和一些主要发现。第二章详细讨论35个城市在基本公共服务质量和政府工作效能两个维度的表现。研究发现，中国城市公共服务在地理空间、大类领域、内容维度等各方面呈现出很大差异性、多样性：其一，中国中西部地区城市的整体公共服务水平，受经济发展水平与城市财政能力等因素的影响，普遍低于东部地区城市的公共服务水平；其二，35个城市的调查显示，与基本公共服务相比较，政府工作效能是大多数城市的公共服务薄弱领域，尤其是信息公开和透明方面，牵连到政府改革的关键内容，其转变与改善需以更系统和渐进的方式来推进；其三，基本公共服务的薄弱环节在住房保障、公立医院服务和电子政务建设三大方面，尤其是房价问题最为严重。
第三章详细分析基本公共服务各维度情况及其影响因素，例如对被调查对象的性别、年龄、户籍、学历、政治面貌、职业和收入水平等因素。调查数据表明，不少城市基础公共服务具有明显的公共性，性别、户籍等次要因素对于此类服务的影响力相对有限。同时，个体对公共服务的评价与其境况有关。年轻力壮、学识过人且收入丰厚的群体对于公共服务的评价整体较高，甚至是满意度最高的群体；相反，年老体弱、文化程度有限且收入较低的群体对各项公共服务的评价普遍较低。特别需要指出的是，无业者群体对公共服务的评价全面偏低。由此可见，个体对基础公共服务的评价具有较强的主观性，且与自身境遇有着明显的关系。当身处顺境，受访者便倾向于给出较好的评价；若处境不尽如人意，受访者就倾向于给出较低评价。然而，在现实中，社会弱势群体由于经济能力有限、选择面较窄，往往比优势群体更加依赖基础公共服务，也理应对其有更好的评价。这一现象有待进一步探究。
调查数据还显示，基础公共服务的适老性有待提升。中老年群体对大部分基础公共服务的满意度普遍不高，也是对基础公共服务满意度较低甚至最低的群体之一。这表明现有公共服务对中老年群体的可及性和服务效率有待提升。特别是在今后我国社会老龄化程度进一步加剧的情况下，中老年群体可能成为公共服务的重要使用者，有必要对现有公共服务系统进行必要的适老化改造，以未雨绸缪地应对即将到来的银发社会。另一个值得关注的现象是数字服务与电子政务对基础公共服务供给的影响。虽然这两类服务显著提升了公共服务供给效率甚至改变了公共服务供给的面貌，但从调查数据来看，青年高收入群体对数字化服务的评价明显更高，这表明数字化服务与受访者的认知能力、适应新事物的能力密切相关。基于智识的数字壁垒会不会成为新的公共服务均等化障碍，仍有待观察。
第四章详细讨论政府工作效能各个维度的满意度及其影响因素。分析发现，从6项满意度指标的结构性影响因素来看，职业、学历、居住时长与政治面貌是解释差异的关键变量，而性别、户籍与收入的影响相对较弱或不具一致性。其中：在政策制定参与方面，中年群体、私营与合资企业职工、非党员的满意度相对更高；收入与户籍变量影响较小；在民意反映方面，满意度随年龄与学历呈现倒U形分布，合资与外资职工得分较高；女性满意度低于男性；在服务态度与办事效率方面，体制内群体、高学历者和长期在地居民满意度普遍更高，低结构性群体存在较多负面反馈；在政府信息可获得性与财政公开方面，本地户籍、体制内人员与高学历群体表现出较高满意度；部分边缘群体（如自由职业者、灵活就业者）在这两个维度上满意度普遍偏低。整体来看，公众满意度并非单纯反映制度是否运行良好，更深层地体现了制度运行是否可被理解、是否公平可及，以及是否在不同社会群体中形成正向的体验反馈。分析表明：第一，制度的运作效率与流程优化虽重要，但若不能转化为公众可见、可懂、可用的体验，就难以形成满意度的正向认知；第二，社会结构差异在制度触达过程中仍然存在显著的感知落差，对服务边缘群体的制度补偿机制有待加强；第三，高满意度城市在多个维度形成正反馈机制，说明公共服务体系的提升应注重流程再造、服务文化建设与信息感知优化的同步推进。
第五章总结这次调查的主要发现，并根据调查结果给出一些政策建议。当前我国基本公共服务的主要矛盾体现为供给不均衡与需求多元化之间的冲突，突出表现为住房保障不足、医疗资源紧张、数字服务欠缺、社保覆盖不足及基础设施老化等问题。对于这些问题，我们分别对A、　B、　C类城市提出具体政策建议。政府工作效能也面临若干短板，包括政务透明度不足、民主参与机制虚化以及公共服务供给能力粗放化。我们在打造阳光政府标杆体系、优化全过程民主参与机制和构建精细化与人性化服务供给体系方面分别给出若干建议。第二章公共服务满意度城市概况第二章公共服务满意度城市概况
中国的现代化进程在经济全球化大潮中获得突飞猛进的发展，而其典型表现便是当代中国城市化成就的取得。这一巨大的城市化成就不仅反映在城市高楼大厦林立等物理空间的拓展，还表现在城市人口与素质、城市功能、社会交往模式、国家社会互动关系等方方面面，并进一步激发对公共治理问题、国家治理能力与方式、现代治理体系建设的思考和回应。不得不说，中国的城市化不仅仅是城市化，更是以城市化这一载体来促进中国的现代化走向内涵式发展道路。
尽管中国的城市化取得巨大成就，但城市化过程中也出现诸多问题。当我们将城市化的问题置于更加宏阔的社会历史背景时，才能更深切地体会中国城市化问题的内核。中国传统社会历史悠久，这一社会体系以宗族文化、差序关系等包含情感纽带的连接方式，促进传统中国社会的发展和存续，并在其他配套制度下生成一种超稳定的结构。这样的一种社会结构和关系网络不仅满足人们在集体生活中的精神文化需要，同时也承担大部分的物质生产和生活资料的互助或流动。在功能意义上，1949年新中国成立后，社会主义制度逐步建立，集体式获得强化，单位制便是这一功能的具体载体。在单位里，人们可以获得各种公共服务，包括教育、医疗、养老、住房、文体娱乐活动、邻里互助、情感交流，等等。
然而，市场经济在给人们带来多种机会的同时，也伴随了单位制的终结。终结的直接后果便是，原来由单位等公共组织或邻里关系网络提供的各类公共产品或服务开始交由市场来组织、生产与分配。可以想象的是，市场中的逐利逻辑必然产生各种负外部性问题，社会原有的公共服务二次分配功能开始逐渐转变为市场的一次分配行为，中国的公共服务便在此处开始产生各类问题。更重要的是，伴随着中国城市化进程的推进、单位制的终结、公共服务提供的市场化，中国的城市居民虽然获得自由流动的机会或权利，他们开始从原有的单位制或集体公社制度下走出来并在各个城市开始扎根发展，但大量的城市新人失去了原有的集体生活关系网络，毕竟新环境下很难迅速建立起富有意义的生活共同体。
在以上背景下，我们可以发现，中国城市化中的公共服务问题主要包括两点：
第一，中国城市化并不具备一个成熟的历史积累过程，必然出现城市化过程中的一般弊病，但同时也包含中国城市化问题的一些特殊性。
在一般性上，中国的城市化应该被置于中国整体的现代化框架下来看待，这一过程涉及政治、经济、文化、社会等方面，现代化和城市化过程的交织使得城市公共服务呈现综合性、多样性特征，城市政府在公共服务提供和分配方面的行为是对现代化中各类问题作出的综合反映，是一种理性的注意力分配决策，作为城市化问题重要内容的城市公共服务问题应该被视为一个阶段性现象，只有当现代化的整体步伐发展到一定程度时，城市化才能有根本性转变。
在特殊性上，从计划经济到市场经济，当政府或单位不再是公共服务提供主体时，市场也处于发育中，即使将公共服务提供完全交由成熟竞争市场来提供也难免遇到各类问题，更何况是发育中的市场经济体。由于社区网络也未形成，因而政府或单位退出的规模和时机是值得斟酌的，这些使得中国城市化在公共服务方面出现各种问题，各类公共服务在提供的量和质方面均存在很大不足。当然，这些问题也不仅是因为城市化而引起的，还与经济发展模式、产业结构、社会分配问题等相关联。
第二，中国城市化还是一个社会网络关系建构的过程，因为中国的城市化主要是基于对原有农业人口的短时迅速聚集而成的，尤其伴随转型社会的快速变迁，中国的城市在社会层面缺乏一个应有的成熟关系网络，而这种网络承载的是人们对集体生活的精神需求和交际渴望，并促进提供一些公共服务的互助。一个良性的社会关系网络可以在一定程度上解决集体行动的困境，转而为各类公共服务提供各种合作平台，并与政府形成互动，实现公共产品的准确提供。
通过上述的分析，我们辨识了中国城市化的两大问题。毫无疑问，两方面的问题都是至关重要的，但相比较而言，第一种问题更容易克服，它毕竟是一个易于量化和规划的发展问题；第二个问题则涉及社会自身的整合建构，是一个长期的过程。从公共产品的角度而言，第一个问题更为贴近公共产品理论，同时这也是本研究的重要关注点。另一方面，既然城市化问题在第二方面并没有获得很好的解决，也就自然反映当代中国城市公共服务的提供很难依托城市的社会网络组织（尽管已经有一些非营利性组织开始填充这方面的空白，但相较而言，其发展规模和功能发挥还远远不够）来满足，所以，政府在当代中国城市公共产品提供方面的功能和作用便成了关键的环节。
正是在以上考量的基础上，我们对于中国城市公共服务的考察不仅要观察当代中国城市公共服务的直接性内容（又称为基本公共服务，如中小学教育、公立医院服务、住房保障等），同时还要观察政府工作效能方面的现况（如，政府制定政策时公众的参与度、政策对市民意见的反映程度、政府开支公示情况等）。如前文分析，政府工作效能的状况将影响到基本公共服务的状况，同时将这两者纳入城市公共服务满意度调查，意在对这两者加以平衡处理，以期相互促进发展。
综上所述，我们对中国城市公共服务满意度的总体状况进行描述，并且根据图2?1展现的城市公共服务质量整体满意度得分，对35个城市进行分类。在对主要城市分类的基础上，这些描述主要从基本公共服务质量和政府工作效能两个板块来进行。
图2?1城市公共服务质量的公众满意度排名本章将具体分析所调查城市在公共服务各领域的优劣势。首先，根据公共服务质量整体满意度的高低将城市分层；然后，通过雷达图，对各个城市在基本公共服务质量、政府工作效能分领域的满意度分布进行描述性分析，揭示同一城市在不同项目的差异，以及不同城市在同一项目的差异。
第一节基于公共服务整体满意度得分的城市分层
在2025年中国城市公共服务质量评价调查中，涉及公共服务整体满意度评价的主要问题：总的来说，您给所在城市的公共服务质量打几分？基于2025年城市公共服务质量评价调查数据，本章拟根据城市公共服务质量满意度将中国35个大中城市划分为A、　B、　C三类。根据图2?1，从35个城市的公共服务满意度得分来看，平均值为8.09分，标准差为0.20，其中最大值为8.46分，最小值为7.62分，可见公众对城市服务满意度的评价较为接近。以公共服务满意度得分的平均值为基点，根据标准差的距离（见图2?2所示）可以将所有城市分为A、　B、　C三个层次。图2?2基于公共服务质量整体满意度的分层标准A类城市：公共服务整体满意度得分高于平均值一个标准差以上，即大于等于8.29。位于该层次的城市包括广州、深圳、上海、郑州、北京、西安、成都、杭州，共有8个城市。
B类城市：公共服务整体满意度得分在正负一个标准差之内，即得分处于7.88和8.29之间。位于该层次的城市包括福州、太原、南京、青岛、乌鲁木齐、长春、大连、南宁、宁波、西宁、昆明、长沙、天津、沈阳、厦门、石家庄、济南、银川、海口、武汉、合肥，共21个城市。
C类城市：公共服务整体满意度得分低于平均值一个标准差，即得分小于7.88。位于该层次的城市包括重庆、哈尔滨、南昌、呼和浩特、贵阳、兰州，共6个城市。
从城市公共服务整体满意度得分和各个层面的数据分布来看，整体呈现出较为典型的正态分布曲线。

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