深圳用足用好经济特区立法权实施路径研究（为“双区建设”提供法治保障）_王喆_9787519609269

深圳经济特区立法权的授予，有力促进了深圳改革开放和经济社会发展，也为国家层面立法积累了大量经验。在新的历史时期，要继续用足用好特区立法权，以立法创新推动体制机制创新，为双区建设提供法治保障。本书致力于对深圳用足用好经济特区立法权的实施路径进行研究，研究重点包括：一是全面梳理深圳特区法规体系并总结实施成效；二是加强深圳经济特区立法变通研究，从立法理论上厘清特区立法变通的含义、程序和边界；三是完善立法决策和改革决策相衔接的机制；四是研究综合授权改革和用足用好经济特区立法权的关系，探索综合授权改革试点与经济特区立法双轮驱动、互促互进的创新路径；五是分析重点领域改革需要特区立法解决的体制机制障碍，提出进一步用足用好特区立法权、创新完善配套实施机制的对策和建议。相关成果可以为深圳以特区立法权为法律武器，充分释放双区驱动双区叠加效应提供决策支撑，亦可为全国其他经济特区和国家全面深化改革探索可复制、可推广的法治保障经验。

《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（2019 年 8 月 18 日）指出，深圳特区要率先营造彰显公平正义的民主法治环境用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。经济特区立法权是我国地方立法权中一种特殊而重要的表现形式，是指经济特区所在省、市人民代表大会及其常务委员会，根据全国人民代表大会作出的授权决定，有权依照宪法法律的规定，结合经济特区的具体情况和实际需要，按照法定程序，进行法规文件的制定、修改、废止。在中国特色社会主义法律体系中，经济特区立法作为独具特色的组成部分，为我国经济特区各项事业发展提供了重要法治保障。
2020 年是深圳经济特区建立 40 周年，也是粤港澳大湾区和深圳先行
示范区建设全面铺开、纵深推进的关键之年。2020 年 10 月 11 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了一份事关深圳前途命运的重磅改革文件：
《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020- 2025）》。10 月 14 日，习近平总书记在深圳经济特区建立 40 周年庆祝大会上发表重要讲话，对做好深圳综合改革试点提出了明确要求。10 月 18 日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，综合改革试点首批 40 项授权事项清单正式发布，包括要素市场化配置、营商环境、科技创新体制、对外开放、公共服务体制、生态环境和城市空间治理等 6 个方面，其中有 20 多

深圳用足用好经济特区立法权实施路径研究

项需要突破现有法律法规和政策规定，涉及近百项具体法律法规和政策条款的调整。
2021 年 2 月 20 日召开的深圳市委全面深化改革委员会第十六次会议
审议通过了《深圳市委全面深化改革委员会 2021 年工作要点》（以下简称
《工作要点》）。《工作要点》提出，今年深圳的主要改革任务分为全面深化改革任务和综合改革试点任务两部分。全面深化改革任务涉及 8 个方面的改革任务，综合改革试点任务按照《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025 年）》的改革部署，围绕 6 大领域，27 项改革举措和 40 项首批授权事项，今年将蹄疾步稳推进深圳综合改革试点具体改革任务落地做实。
深圳同时拥有经济特区立法权和设区的市地方立法权，这是深圳发挥特区立法智慧与艺术、开展高质量立法，将改革开放的旗帜举得更高的优势。经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，也是落实综合授权改革清单事项的重要法治手段。采取实施方案授权清单特区立法的全新方式，不仅是一种滚动推进的全新授权改革方式，更是一种全新的立法技术，是中国特色社会主义自下而上的立法技术，很好地弥补了大陆法系自上而下立法进程中，对个体权益与市场需求反馈不足的问题，又非常好地兼容了普通法系制度扩张的优势。
因此，本书致力于回答在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，在中央大力推进全面深化改革和全面依法治国的新的历史阶段，面对建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区双区驱动的历史机遇，深圳该如何在法定界限内，用好用足国家赋予的变通立法权，不忘初心，继续创新的问题。本书的研究重点包括：一是全面梳理深圳特区法规体系并总结实施成效；二是加强深圳经济特区立法变通研究，从立法理论上厘清特区立法变通的含义、程序和边界；三是完善立法决策和改革决策相衔接的机制；四是研究综合授权改革和用足用好经济特区立法权的关系，探索综合授权改革试点与经济特区立法双轮驱动、互促互进的创新路径；

前言

五是分析重点领域改革需要特区立法解决的体制机制障碍，提出进一步用足用好特区立法权、创新完善配套实施机制的对策和建议。相关成果可以为深圳以特区立法权为法律武器，充分释放双区驱动、双区叠加效应提供决策支撑，亦可为全国其他经济特区和国家全面深化改革探索可复制、可推广的法治保障经验。

目录
CONTENTS

前言 1
一、特区立法权与立法变通权 1
（一）特区立法权的性质 2
1.深圳特区立法权的由来 2
2.特区立法权的内涵分析 5
（二）特区立法权的特殊性 10
1.特区立法特在授权 10
2.特区立法特在变通 11
（三）特区立法变通权的争议与正当性 13
1.特区立法变通权的争议 13
2.立法变通的正当性分析 16
3.立法变通权的性质与边界 21
二、深圳经济特区立法实践与现状分析 25
（一）深圳特区立法的发展历程 26
1.改革开放初期的送法阶段 26
2.授权立法后的自主立法阶段 27
3.双重立法权后稳步提高阶段 27
4.用好用足立法变通权的新阶段 28
（二）深圳特区立法体系梳理 29
1.深圳的经济特区法规的概况 29
2.特区立法权行使与类别分析 32
（三）深圳现有变通类立法的合法性分析 36
1.是否遵循了变通立法底线？ 36
深圳用足用好经济特区立法权实施路径研究
2.是否符合变通立法的目的？ 37
（四）深圳特区立法取得的成效 38
1.特区立法对法治建设具有积极意义 38
2.特区立法对改革开放起到引领作用 40
三、综合授权改革试点维度下的特区立法 43
（一）综合改革对特区立法提出新要求 44
1.综合授权改革试点契机下的法治路径要求 45
2.改革决策与立法决策相衔接下的程序要求 48
（二）综合改革为特区立法带来的新挑战 51
1.综合授权改革试点的落地问题 51
2.改革与立法决策相衔接的问题 57
四、首批授权事项落地存在的问题与政策建议 63
（一）要素市场化配置方面 64
1.授权和委托用地审批权 64
2.完善自然资源资产交易及监管机制 68
3.开展土地二级市场预告登记转让制度试点 74
4.开展特殊工时管理改革试点 77
5.支持在资本市场建设上先行先试 82
6.推出深市股指期货 88
7.开展创新企业境内发行股票或存托凭证（CDR）试点 91
8.优化私募基金市场准入环境 95
9.优化创业投资企业市场准入和发展环境 98
10.依法依规开展基础设施领域不动产投资信托基金试点 99
11.探索完善知识产权和科技成果产权市场化定价和交易机制 …102
12.分类分步放开通信行业 104
13.推进大数据平台及相关机制建设 106
14.深化国资国企综合改革 108
（二）营商环境方面 112
1.创新国际性产业与标准组织管理制度 112
目录
2.开展破产制度改革试点 113
3.开展新型知识产权法律保护试点 116
4.创新编制管理方式 117
5.支持深圳开展行政复议体制改革 120
6.支持深圳开展行政诉讼体制改革 121
7.支持深圳用好用足经济特区立法权 122
（三）科技创新体制方面 123
1.探索完善大科学计划管理机制 123
2.优化科研机构技术转移机制 124
3.完善金融支持科技创新的体制机制 127
4.推进外籍人才签证便利化 131
5.探索完善外籍高层次人才居留便利和紧缺人才职业清单制度 …131
6.实施高度便利化的境外专业人才执业制度 133
（四）对外开放方面 134
1.完善涉外商事纠纷诉讼管辖制度 134
2.完善国际法律服务和协作机制 135
3.开展本外币合一跨境资金池业务试点 138
4.先行先试地方政府债券发行机制 142
5.扩大港口、航运业务对外开放 144
6.深化国际船舶登记制度改革 145
7.赋予国际航行船舶保税加油许可权 147
（五）公共服务体制方面 149
1.放宽国际新药准入 149
2.探索完善医疗服务跨境衔接机制 150
3.扩大企业博士后站办学自主权 152
（六）生态环境和城市空间治理方面 153
1.优化生态环境管理机制 153
2.探索优化建设项目用地用林用海审批机制 154
3.开展航空资源结构化改革试点 155

深圳用足用好经济特区立法权实施路径研究

五、配套措施 157
（一）全面推进综合授权改革试点的落地 158
1.技术赋能改革，建立高效综合授权改革体系 158
2.做好改革协同，构建粤港澳区域法治共同体 160
3.积极争取授权，先行突破重点领域改革事项 165
（二）完善立法决策和改革决策衔接机制 166
1.立法主导改革，强化人大代表履职保障机制 166
2.法治落实决策，保障特区立法与改革的互动 169
3.充分行使特权，先行突破重点领域改革事项 172
参考文献 175

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