承包地“三权分置”的权利结构和法律表达研究_刘恒科著_9787562083719

　　新中国六十多年来，中国农村土地制度经历了极为曲折坎坷的发展历程。伴随着互助组、初级社、高级社、人民公社等经济组织形态的变化，我国农村土地制度也从最初土地改革确立的“农民所有，个体经营”，逐步演化为改革开放前具有浓厚计划经济色彩的“集体所有，统一经营”。1978年安徽凤阳小岗村18位农民发起“大包干”生产责任制，拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕，在得到党的政策肯定和推行后，家庭联产承包责任制最终为宪法、法律所确认。家庭联产承包责任制通过所有权和承包经营权的分离，在坚持农村土地集体所有的前提下，实现了“农民为自己种地”，极大地调动了农民种地的积极性，使农业生产效率在短期内得到了快速的提高。
　　然而，随着我国改革开放的不断推进，特别是城市建设的快速发展对农村劳动力形成了巨大需求，为严格的“承包户家庭经营”意义上的农村土地经营制度带来了日益严峻的挑战。通过转包、出租、委托代耕等方式将承包地交由第三方实际经营的实践在推行联产承包责任制不久便在全国各地逐步蔓延开来。为适应中国经济的发展需要，充分反映农民的利益诉求，从20个世纪80年代中期开始（1984年“中央l号文件”允许土地转包），严格的“承包户家庭经营”便首先在政策上出现了松动。在坚持农村土地集体所有前提下，以实现农村土地充分利用、提高土地利用效率为基本取向的农村土地流转改革实际上此时就已开始。通过《宪法》修正（1988年）和《土地管理法》（1988年）的修改，土地流转的合法性随即得到了法律的认可。
　　20世纪90年代中期（自1995年国务院批转农业部发布《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》开始），农村土地流转制度改革开始在承包经营权流转的名义下推行。2002年《农村土地承包法》及2009年《物权法》均专门规定了承包经营权流转制度。然而，从农村土地流转的实践来看，一方面，绝大多数的土地流转实际上是农户保留承包经营权前提下，通过转包、出租、入股等方式而进行的土地实际经营层面的权利流转，而非承包经营权本身的转移（如转让、互换等，虽然法律认可，但占比不大），名义上的土地承包经营权流转与农村社会实际发生的在承包经营权再度分离前提下进行的农地经营权流转出现严重的脱节；另一方面，对于大多数农民来说，他们并不愿意永久地丧失农村土地利益，而可能使其永远失去与农村土地联系的“承包经营权流转”无疑会增加其对永久丧失土地的担忧，因而，不仅不利于提高农民流转土地的积极性，甚至会成为农村土地流转的巨大障碍。为及时响映农民的呼声，并为农村土地流转创造更好的制度条件，中央及时出台了农村土地“三权分置”改革举措（2014年“中央1号文件”），在坚持农村土地集体所有的前提下，通过承包权和经营权的分离，稳定土地承包关系，搞活土地经营权。

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