中国特色社区矫正制度研究_高贞著_9787519722012

我国社区矫正工作自2003年试点之后，经历扩大试点、全面试行到全面推行，在实践探索、制度建设、改革设计和立法论证的相互交织中得以不断推进，而理论研究工作始终伴随全过程。2014年，党的十八届四中全会决定进一步明确提出“制定社区矫正法”，加快了社区矫正立法步伐。

前言
我国社区矫正工作自2003年试点之后，经历扩大试点、全面试行到全面推行，在实践探索、制度建设、改革设计和立法论证的相互交织中得以不断推进，而理论研究工作始终伴随全过程。近几年，以推动《社区矫正法》制定为主线开展社区矫正理论和实践重大问题研究成为理论与实务界的共同使命。国家法治与法学理论研究项目《建立和完善中国特色社区矫正制度》，正是在此背景下立项，旨在持续跟进立法进度，围绕立法的重点难点问题展开专题研究，以期为社区矫正立法和相关制度的完善提供理论支持。
从试点到全面推行，社区矫正工作的实践探索与制度建设同步进行，相互促进。为了规范社区矫正试点、试行工作，“两高两部”先后印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》《关于扩大社区矫正试点范围的通知》《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。在此过程中，各部门、各地方将实践中积累的丰富经验总结上升为制度规范。司法部出台了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，最高人民检察院印发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，中央综治办、“两高两部”联合印发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》，“两高两部”联合印发了《社区矫正实施办法》，后又联合制定了《关于全面推进社区矫正工作的意见》《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，财政部、司法部联合出台了《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，司法部与有关部门联合下发了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》等。地方司法行政机关也陆续出台了一系列规章制度，有力保障了社区矫正工作的顺利进行。
与此同时，社区矫正制度的建立和实施始终以改革设计为动力、以立法推进为向导。2004年，社区矫正试点工作被纳入中央司法体制机制改革范围，要求总结社区矫正试点经验,建立和完善社区矫正工作的法律制度。2006年，中央作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“实施宽严相济的刑事司法政策……积极推行社区矫正”。2008年，第二轮中央司法体制机制改革继续将社区矫正纳入其中，要求“积极探索多样化非监禁刑罚执行方式，推进社区矫正立法工作”。2011年，中央有关加强和创新社会管理的文件要求“建立完善体现宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系”。2013年，党的十八届三中全会决定在深化司法体制改革的内容中明确提出“健全社区矫正制度”，把社区矫正制度建设作为推进国家治理现代化的一项重要任务。2014年，党的十八届四中全会决定进一步明确提出“制定社区矫正法”，加快了社区矫正的立法步伐。
围绕立法论证，本课题组最初确定的重点专题包括：“社区矫正的性质”“社区矫正的适用范围”“社区矫正机构的设置和职能”“社区矫正机构工作人员身份及社区矫正队伍建设”“社区矫正工作衔接机制”“社区矫正的执行”“社会力量参与社区矫正工作”“社区服刑人员的分类管理”等，主要的依据是立法部门在组织立法调研后提出需要论证的立法重点问题。在课题的研究过程中，又增加了“社区矫正经费保障”“社区服刑人员权利保障”“社区矫正执行监督”“社区矫正场所建设”等专题，这些问题始终是立法部门、管理部门、实践部门和理论界长期探讨和研究的重大问题，也是较难完全达成共识的焦点问题，基本上贯穿了社区矫正实践探索、社区矫正工作规范的制定以及社区矫正立法的全过程。尽管《刑法修正案（八）》和新修订的《刑事诉讼法》从国家法律层面确立了我国社区矫正法律制度，“两高两部”印发的《社区矫正实施办法》及相关部门联合出台的若干规范性文件，对社区矫正进行了或全面或专项工作的规范，但是，直到2016年底国务院法制办公室向社会公布《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》，实务界和理论界仍普遍认为一些重大问题立法并未很好解决，在体现社区矫正性质方面还远远不够，如社区矫正机构执行权、社区服刑人员的身份定位、社区服刑人员权利保护、刑罚执行的法律监督、社会力量参与、法律责任等，缺乏明确规定或过于原则，也没有很好地解决社区矫正实践存在的迫切需要解决的问题，如社区矫正机构和队伍建设、公检法司工作衔接等重大问题的规定也不明确。足以说明这些重大问题的研究论证还需要一个过程。
本课题组的研究过程绝大部分按照原来确定的专题进行，对少数专题进行了调整，将原来的社区矫正机构和队伍建设两个专题合并为一个专题，集中研究论证了社区矫正的机构性质、机构设置和职能定位、社区矫正机构人员身份及专职队伍建设等；将“社区矫正的执行”专题一分为三，分解成“社区矫正调查评估”“社区矫正规范化建设”两个专题，另一部分内容合并到“社区矫正衔接机制”专题；增加了“社区服刑人员教育矫正制度建设”专题，主要是考虑社区矫正的核心是对服刑人员的教育矫正，社区矫正制度的完善必然包括教育矫正制度的健全完善。此外，在研究中放弃了“社区矫正的适用范围”专题，有关内容体现在“社区矫正的性质”专题。
为保证专题研究更好地与实践紧密结合，本课题组除预防犯罪研究所的研究人员外，邀请了北京、河南、江苏、浙江四地从事社区矫正管理和一线实务的同志以及最高人民检察院的同志参与专题研究，由课题组集中研究专题思路和主要观点，研究人员独立或合作开展具体研究，其中一些专题完成初稿后由课题组集中讨论，最后由课题主持人修改定稿上报司法部和有关立法部门参考。其中，《关于社区矫正机构队伍建设的研究报告》《关于社会力量参与社区矫正工作的研究报告》《社区矫正衔接机制研究报告》《社区矫正审前评估研究报告》等提出的一些理论观点、政策建议，被司法部领导和有关司局肯定和采纳，作为上报立法部门相关问题论证的参考。
本书稿在课题组上报的若干研究报告的基础上，将后续研究完成的共十二个专题，加上2016年底向国务院法制办报送的《关于对〈社区矫正法（征求意见稿）〉的意见建议》，按十三章的体例编辑而成。各章撰写分工如下（以章节序排列）：高贞：前言、第二章、第三章、第十三章（后三章与陈志海合作）；陈志海：第一章、第十章；汪奇志、王征：第四章；刘勇：第五章；周孟龙：第六章；戴艳玲：第七章、第八章；冯建仓、闫佳：第九章；李萍、刘箴：第十一章；尚爱国：第十二章。全书由各撰稿人分工负责、沟通合作，前期由项目执行人米传勇负责协调修改，后期全部书稿完成后由陈志海逐章修改统稿，主持人高贞最后修改审定全书。
建立完善社区矫正制度是一个长期的过程，在社区矫正法正式颁布实施后，仍需要不断关注、总结、分析法律实施中的问题，不断丰富相关理论和制度研究。本课题研究只是一个起步，课题成果也只能算是阶段性成果，许多思考还远不深入，一些观点有待检验，或有错误，期待同行批评指教。
2018年2月21日于北京

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