农村政策性金融制度的社会建构研究_王伟著_9787514179675

农村金融一直是我国金融体系中最为薄弱的环节，破解农村金融难题和困境，不仅需要充分发挥商业性金融配置金融资源的决定性作用，也不能忽视政策性金融对农村金融市场的补充完善性及首倡诱导与虹吸扩张性等特殊功能作用；不仅需要从资源配置的经济有效性方面进行经济金融学研究，也需要从资源配置的社会合理性方面进行社会学探析，因而有必要从社会学的新视野探寻农村政策性金融制度建设与创新发展的新思路。

　　金融学并非只是关注强势群体或优质客户以实现金融资源经济有效性配置和利润最大化的一种商业性金融，也包括与之对称、平行、并列和互补且只关注和服务强位弱势群体进而实现金融资源社会合理性配置的非营利性目的的政策性金融，而后者也是金融学与社会学的一种巧妙结合体和有机结合体，使往往关注弱势群体的社会学也能更多更好地体现社会显学的属性。因此，农村金融问题还需要从社会学的角度来分析农村政策性金融制度的优化，满足农村强位弱势群体的有效金融需求。综观本领域国内外相关研究文献，一般是运用社会学理论与方法分析某种金融社会问题，但未曾发现专门论及农村政策性金融与社会关系的著述。从经济社会学视阈研究农村政策性金融制度的社会建构与创新问题，在国内外相关学术领域也比较鲜见，可以作为推进和繁荣农村金融学与金融社会学理论研究的又一个崭新突破口，因而具有学科建设与发展的理论前沿性。无论是金融社会学还是社会金融学，研究的对象是金融与社会，是从金融的视角研究社会问题，用社会学的理论和方法研究金融问题。本学科的学术价值和应用前景广阔而深远，但在国内外目前还是处于创立发展时期，立题而尚未破题。本书作为教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村政策性金融制度创新的社会学研究”（2014JX20635）的研究成果，无疑将会对本学科的建设和发展及理论研究起到一个重要的推进作用。
　　不久前，在2016中国银行业发展论坛暨第四届银行综合评选颁奖典礼上，作为我国唯一的农业政策性银行即中国农业发展银行荣获“最佳政策性银行”。这标志着我国政策性金融机构开始不断强化其政策性职能和政策性金融宗旨理念，但还需要向着办成真正的政策性金融机构改革目标继续努力，因为走得再远，也不能忘记为什么要出发。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题决定》提出“推进政策性金融机构改革”，其出发点和落脚点也是在强调和体现政策性金融的宗旨目标。
　　政策性金融，简而言之，就是穷人的金融，是针对金融排斥问题的一种包容性金融；政策性金融学则是穷人的金融学，也是具有中国特色的原创性哲学社会科学。2016年是红军长征胜利80周年，红军是为穷人打天下，政策性金融则是为穷人提供融资服务。尽管古今中外一直存在着政策性金融实践活动，但由中国人于20世纪80年代末率先从理论上发现、发掘这一普遍现象和经济规律，并提出政策性金融范畴及学科理论体系，也只有短暂的20多年。如今，政策性金融日益得到国内外学者和决策层的认同。从2004年至今的中央“一号文件”，每年都有对政策性金融的强调与要求。习近平总书记在2016年5月17日哲学社会科学工作座谈会上指出要“结合中国特色社会主义伟大实践，加快构建中国特色哲学社会科学”。中国政策性金融发展的历史悠久，可以追溯到先秦时期向贫民、小手工业者和小商贩等弱势群体进行赊贷业务的官方信用机构“泉府”。虽然我国专门的政策性金融机构组建和运营时间不长，但是成效比较显著，无论是开发性政策性金融实践，还是农业政策性金融、进出口政策性金融的实践，无不具有鲜明的中国特色，因而政策性金融学也是一门亟待加快构建的中国特色哲学社会科学。所以，不能说外国人鲜有政策性金融或政策银行这一提法，中国人就不能开创性地提出，更不能不加分析地将政策性金融片面地统称为传统政策性金融，不加区别地将政策性银行划入旧模式开发银行。对政策性金融的很多误解，也再次说明，抓紧中国特色政策性金融学研究的必要性和紧迫性。
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　　《农村政策性金融制度的社会建构研究》：
　　第二，监督机制的结构性失衡。现代金融监管体制，不仅包括传统意义上的政府（主要是中央银行或其他金融监管当局）对商业性金融企业或金融市场的一般外部强制性金融监管，而且包括政府对政策性金融的特殊监督机制和结构。目前，我国农业政策性金融监督体制和监督主体结构存在不健全、不完善问题，呈现一种分工负责、多头决策、多头监管的管理体制模式，由人民银行、国家发改委、财政部、银监会等部门分别从不同的角度进行监管或指导。中国银监会主要负责监管商业银行，同时按照监管普通银行的标准和方法来监管政策性银行的业务活动；中国保监会只监管商业性保险公司，对政策性保险公司的监督缺位。针对政策性金融组织及业务的特殊性，许多国家的政策性金融机构一般不在中央银行或金融监管当局的监管之列。在我国，政策性金融机构先是由人民银行监管，2003年后由新组建的银监会监管，但事实上，人民银行一直起着主导性和决定性监管作用。现有的政策性金融监管模式不仅理论上不合逻辑，而且不符合国际一般规则和惯例；不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务活动，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺；不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地带；不仅会增加政策协调的复杂性，加大总体成本，还会降低政策的决策效率和执行效果，损害政府部门的公信力。另外，从政策性金融监督的权力结构上来看，尚未建立健全内部治理结构。政策性银行监事会也往往是“聋子的耳朵”，没有真正尽到对银行进行合规性监督、检查和评价的职责。
　　第三，资本补偿机制的结构性失衡。政策性金融机构履行政策性职责，就意味着盈利能力的降低，很可能出现资金或财务缺口。所以，为了维持政策性金融机构资金的良性循环，要求财务补偿必须是可靠的和稳定的，并且是一种自动的而不是主观随意性很大的补偿机制。在国外，政府不仅为政策性银行一般全额拨付资本金并可以随时追加，而且依法免税减税，不断扩充自有资本，形成资本实力与时俱进的机制，资本充足率也高于商业银行。我国农业政策性银行成立以来，银行的负债规模逐年大幅度增加，而政府注资一直没有增加，资本充足率逐年降低，财政补贴力度不够，财务补偿机制和风险补偿机制缺失，并逐渐取消了“两税”等优惠政策待遇。目前国家在税收政策、贷款风险拨备等方面没有考虑农业政策性金融的特殊性，有些与商业银行执行一样标准，有些甚至不如商业银行，农业政策性银行风险准备金严重不足。
　　第四，职能定位的结构性失衡。职能定位是对不同类型金融机构的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。政策性金融机构的职能定位具有依法动态调整性的特点和要求。我国农业政策性银行成立以来，一直存在着职能定位滞后的结构性失衡问题。本来是应该按照职能定位来调整业务范围，即依据一定时期经济金融运行环境和国家政策的调整和变化。首先，相应地重新进行政策性金融机构的职能定位，其次，据此调整和开展业务。现在却是倒果为因，即政策性银行不规范地扩大业务范围后，倒逼政府按其既成事实来调整政策性银行的职能定位。职能定位不清，导致政策性金融机构业务范围不断扩大，与商业性金融竞争的态势日益明显。1998年以来，特别是2004年以来，由于无法律约束和业务范围频繁调整，政策性金融机构的业务范围边界变得模糊，而且随着政策性金融机构改革的深入，越发变得模糊，即从有型变成无型，经营原则由不与商业性金融竞争变为大面积竞争，经营手段由形式上的市场化运作变为实质上的市场化改造，经营目标由保本微利变为利润最大化。1994年，国务院以政策性银行章程的形式，分别对三家政策性银行的主要任务及业务范围作了规定。十多年来，政策性银行的业务范围不断扩大，已超出章程所规定的业务范围。这种不断扩大的业务范围，许多是在没有法律法规约束基础上的不规范行为。
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