房屋征收理论与实践_世海等著_9787313163431

　　《房屋征收理论与实践》试图厘清房屋征收所有工作环节、程序，分析研究房屋征收理论和实践中的一般问题，系统阐述房屋征收补偿政策，探讨制定征收补偿标准的科学方法，并对房屋征收实践中的具体问题进行深入解读，以期形成房屋征收与补偿轮廓性的框架。
　　《房屋征收理论与实践》读者对象主要为政府及其房屋征收部门、征收实施单位、被征收人以及参与房屋征收实践的各方人员，对房屋征收专业有兴趣的研究者、大学生、研究生等。

　　房屋征收，过去谓之为房屋拆迁，争论由来已久。自21世纪初始，房屋拆迁活动逐渐引发持续的、全面的争论，争论的焦点可归纳为两个方面。其一，因我国房地产市场价格上涨，对拆迁补偿标准的争议不断；其二，2004年《中华人民共和国宪法》、2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施后，房屋拆迁的合法性受到普遍质疑。经过充分酝酿，广泛征求社会各界意见，2011年，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），《条例》科学地界定了房屋征收公共利益的范围，明确了公平补偿的原则，提高了征收补偿标准，较好地解决了房屋拆迁存在争议的突出问题。至此，社会各界对房屋征收拆迁的全面争论趋于平缓。目前，《条例》已施行五年多，对于国有土地上房屋征收与补偿活动，保障被征收人合法权益，发挥了重要作用。
　　“一波乍平，一波又起”。《条例》立法时关于房屋征收主要问题的争论趋于平静，意料未到的是，房屋征收实践争论渐起，有时对某些问题的争论还较为尖锐，究其原因主要有三：一是房屋征收的研究落后于实践的需要。30多年来，我国改革开放取得成功主要标志之一，就是城市基础设施日臻完善，城市面貌焕然一新，而取得这些成就的关键性、基础性工作就是房屋征收拆迁，众多被征收拆迁房屋的城市居民为此也作出了重大贡献。遗憾的是，我国高校对众多领域都开设相关专业培养专业人才，唯独房屋征收领域尚未设置相关学科，房屋征收工作严重缺乏专门的人才。与此同时，我国社会科学界的专家学者专门从事这方面研究较少，进行系统性研究的更是凤毛麟角，由于理论研究的滞后，导致房屋征收形成的共识、理论较少，且房屋征收部分相关知识的碎片化，散落于其他学科，房屋征收缺乏理论知识支撑，持续不断的争议也就不难理解了。二是房屋征收现行规定不足以涵盖所有的征收补偿活动。房屋征收行为乃政府行政行为，政府行政行为必须有法可依，但是，房屋征收与补偿活动涉及面广，情况非常复杂，一部《条例》不可能涵盖所有，需要制定许多配套规定。目前，国家房屋征收主管部门和各地依据《条例》相关授权性规定，相继制定出台了一些配套规定，但仍存有一些立法空白，从而导致地方政府及其房屋征收部门因某些行为没有具体规定往往无所适从，容易引起房屋征收与补偿行为争议。三是仁者见仁，智者见智。参与房屋征收实践各方，因不同的学科背景、不同的成长环境、不同的利益需求、不同的涉及层面、不同的观题角度，加之上述两个原因，对房屋征收实践产生的问题，会有不同的认知，有时甚至会有截然相反的解读，导致房屋征收“且行且争议”。这恰好应了北宋诗人苏轼的诗句“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，所有房屋征收实践引发的广泛持续的争议，理性地看，是房屋征收与补偿过程中的一个客观现象，是一个客观存在，期望完全消弥这些争议是不可实现的“柏拉图式”的理想。
　　笔者长期从事房屋征收研究工作，对房屋征收实践的问题从各个不同的角度进行了认真思考，逐步形成了一些认知，故结集成册，试图厘清房屋征收所有工作环节、程序，分析研究房屋征收理论和实践中的一般问题，系统阐述房屋征收补偿政策，探讨制定征收补偿标准的科学方法，并对房屋征收实践中的具体问题进行深入解读，以期形成房屋征收与补偿轮廓性的框架。
　　“明知山有虎，不向虎山行”，笔者深知，在房屋征收领域，让所有人的观点达成一致是一件非常艰难的事情。因此，笔者编著本书的目的并非冀望读者认同本书所有的观点，旨在为房屋征收实践者提供一些全方位的、可供参考的意见，同时为房屋征收实践各方搭建和谐对话的平台，以理性思维的方式，而非以“华山论剑”的方式，寻求探讨问题的途径，享受研究问题的乐趣，抑或为有志于构建我国房屋征收学科的大师们提供一些基础素材。
　　笔者对房屋征收实践问题的理性思考，并不能涵盖所有问题，实践中仍有大量的问题有待研究、探索，德国伟大的数学家希尔伯特曾经指出：“只要一门科学分支能提出大量问题，它就充满了生命力，而问题缺乏则预示着独立发展的衰亡和终止。”房屋征收如此重要，已成为我国城市建设领域的重要活动，对其实践中的问题进行理论探讨和科学研究是我国社会科学领域的重要命题，笔者期待有更多的理论和实践工作者的精彩研究。
　　本书由世海主编，参加编写的人员有陈凌、陈杰、秦欢、汤皓等。
　　“艰难困苦，玉汝于成。”本书构思于去年春天，历经十七个月，精心笔耕，数易其稿终成书。古人云“文无第一，武无第二”，笔者虽力求客观认知、理性思考，但自知才疏学浅，疏漏之处恳请读者指正。

　　《房屋征收理论与实践》：
　　第三节房屋征收决定程序
　　一、程序研究
　　（一）概念
　　房屋征收决定程序是在房屋征收决定作出前应当遵循的步骤、方式、顺序及期间的集合。通俗地理解，所谓程序就是步骤，房屋征收决定程序，就是政府作出房屋征收决定前要经过哪些步骤。笔者思考“程序”与“步骤”的命题，深感中国文字的博大精深，对于同一事物的描述有许多词汇可以表达，其实内涵一致，人们一方面享受中国文字表达人类情感的乐趣，另一方面也需要花费一定的精力去记忆、理解。
　　本章第二节所述的房屋征收决定的前置要件视为房屋征收决定的实体性要件，那么本节所述房屋征收决定程序则可作为房屋征收决定的程序性要件。依法履行房屋征收决定程序是确保房屋征收决定程序合法的必然要求。
　　（二）问题探讨
　　《条例》对政府作出房屋征收决定需要履行的程序，相较于《拆迁条例》对拆迁管理部门核发拆迁许可证而言增加了许多程序性规定。这些规定有助于政府充分尊重民意、实行民主决策、确保房屋征收决定程序的正当性和房屋征收决定的合法性。与征收决定前提要件一样，《条例》有关程序的规定，并不能清晰地得出政府作出房屋征收决定应当经过哪些程序，这些程序的先后顺序如何。探讨研究程序问题，应从四个方面思考。
　　1.房屋征收决定前置程序
　　政府作出房屋征收决定前，应当履行很多程序，但是哪些程序是政府作出房屋征收决定前的必备前置程序，哪些程序不影响房屋征收决定的效力，《条例》并未加以明确区分。总体来看，房屋调查、征收补偿方案征求意见应当是前置程序毫无异议。但是房屋征收范围确定后，征收部门通知暂停办理相关手续的程序，虽然是在房屋征收决定作出前由房屋征收部门履行的，其并不影响房屋征收决定的效力，其不应作为前置程序。
　　2.房屋征收程序行为的具体内容
　　《条例》对一些程序作出了规定，但对政府及其征收部门如何履行这些程序以及具体内容没有明确规定。例如，《条例》规定征收补偿方案应当征求公众的意见，且多数被征收人认为不符合征收补偿政策的应当进行听证，但如何履行征求意见的程序，核定多数被征收人认为不符合征收补偿政策的方式和标准，以及听证程序，《条例》并未作出规定。
　　3.房屋征收决定程序顺序
　　《条例》对房屋征收决定前的程序的顺序未做明确的排列，且相关程序条文的顺序与实际需要履行的程序的顺序不一致。例如，拟定征收补偿方案时应当进行房屋价值评估，并在征收补偿方案征求意见时告知被征收人，但《条例》对评估公司的选取程序的条文规定是放在房屋征收决定作出后；再比如，《条例》规定未经登记的建筑的调查、认定、处理应当在政府作出房屋征收决定前，但相应条文规定却是放在第三章《补偿》，同样是政府作出房屋征收决定的条文规定后。当然，程序规定的条文顺序并不直接意味着程序的先后次序，但容易引起误导和歧义。
　　4.部分程序缺失
　　《条例》规定的程序没有明确涵盖整个房屋征收行政行为所必经的程序。例如，《条例》规定房屋被征收的土地使用权同时收回，但收回国有土地使用权的程序缺失，当然，土地使用权收回应当在我国土地法律中明确，但《土地管理法》并没有收回国有土地使用权的具体程序；再比如，《条例》规定房屋征收部门应当履行房屋调查并公告调查结果，但对房屋所有权人拒不配合以及对调查结果不服的救济程序缺失。同时，我们注意到《条例》对公共利益需要的规定，都应当由政府来组织实施，这一规定实质是政府应当主动实施房屋征收的行为。但是，对工程类项目需要实施房屋征收的，建设单位与政府的关系，以及如何启动此种情形下的房屋征收活动，《条例》仍没有作出相应的规定。
　　综合研判房屋征收决定程序问题，笔者认为，《条例》作为房屋征收的基本法规只可能对程序作出原则性的规定，这也是立法的必然选择，但是，需要国家征收主管部门或地方政府在《条例》规定的基础上制定相应完备的配套程序规范，以解决实践中的具体应用问题。
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